II SA/Ka 1427/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Łucja Franiczek /spr./ Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2004 r. sprawy ze skargi [...] Klubu A – Koła Miejskiego w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] nr [...] 2) orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną z up. Prezydenta G., na podstawie art. 34 ust. 4 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm/, zatwierdzono projekt budowlany i udzielono B Sp. z o.o. i Spółka, Spółka Jawna w K. pozwolenia na budowę stacji paliw /pawilon sklepowy, myjnia samochodowa, wiata, posadowienie zbiorników/ wraz z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną /przyłącza energetyczne, teletechniczne, wody, kanalizacji deszczowej i sanitarnej/ na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] przy ul. D. w G. Nadto, nałożono na inwestora obowiązek ustanowienia nadzoru inwestorskiego i archeologicznego oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a także ustalono szczegółowe warunki realizacji inwestycji. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że inwestor przedłożył ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci budowy stacji paliw wraz z budową przyłączy i włączenia do układu ulicznego. Do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono projekty budowlane oraz raport oddziaływania na środowisko, a wymagane opinie, uzgodnienia i decyzje przedłożono w toku postępowania. Inwestor wykazał również prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przeprowadzono też postępowanie w trybie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko /Dz. U. Nr 109, poz. 1157/, zaś inwestor ustosunkował się pisemnie do uwag, zgłoszonych przez Stowarzyszenie C i [...] Klub A – Koło Miejskie w G.. Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, że zachodziły podstawy prawne do uwzględnienia w całości wniosku inwestora z dnia [...]. W odwołaniu od decyzji [...] Klub A – Koło Miejskie w G. zarzuciło niezgodność inwestycji z koncepcją rozwoju miasta, brak architektonicznej spójności w zabudowie kwartału i rozbieżność z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano także na zlokalizowanie na przedmiotowym obszarze czynnego schronu, co zdaniem odwołującego uniemożliwia realizację stacji paliw, która spowoduje wzrost uciążliwości i pogorszenie stanu środowiska. Natomiast Stowarzyszenie C w odwołaniu od decyzji podniosło, że przedłożony przez inwestora raport oddziaływania na środowisko nie spełnia wymagań określonych w art. 52 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Stąd też mając na uwadze interes społeczny Stowarzyszenie wniosło o uchylenie decyzji organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżoną decyzją, wydaną z up. Wojewody [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] Klubu A utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, o zgodności inwestycji z planem miejscowym rozstrzygnięto ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...], utrzymaną w mocy decyzją SKO z dnia [...]. Inwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Stanowisko co do lokalizacji w okolicy istniejącego schronu zajął Wydział Zarządzania Kryzysowego /pismo z dnia [...] i [...] /. Po przeanalizowaniu raportu oddziaływania na środowisko organ II instancji stwierdził też, że inwestycja nie przekroczy dopuszczalnych wartości stężeń zanieczyszczeń oraz natężenia hałasu poza granicami tej działki. Nadto, zarówno Powiatowy Inspektor Sanitarny, jak i Wydział Ochrony Środowiska UM w G. pozytywnie uzgodniły inwestycję. Stąd też odwołania nie uwzględniono. Natomiast nie rozpatrzono odwołania Stowarzyszenia C z uwagi na wpływ do organu odwoławczego już po utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji wskutek odwołania [...] Klubu A. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] Klub A – Koło Miejskie w G. sprzeciwiło się budowie stacji paliw w śródmieściu G., w strefie ochrony konserwatorskiej "B" i bezpośrednim sąsiedztwie średniowiecznej i renesansowej zabudowy rynku. Skarżący podkreślił, że inwestycja jest niezgodna z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, określonymi w decyzji Prezydenta G. z dnia [...] i zapisami miejscowego planu co do zasad ochrony konserwatorskiej, wynikających także z postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] przy czym – zdaniem skarżącego – już na etapie ustalania warunków zabudowy dokonano wadliwej interpretacji planu. Rozwiązania projektowe pomijają też nakaz zachowania dopuszczalnych poziomów hałasu dla sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej zawarty w postanowieniu PIS w G. z dnia [...]. Wreszcie, plan zakazuje lokalizacji zakładów związanych z obsługą samochodów, podczas gdy inwestycja w postaci stacji paliw płynnych i gazowych, automatycznej myjni samochodowej, stanowisko sprawdzania i uzupełniania ciśnienia powietrza w oponach oraz odkurzacz wnętrza samochodów, obejmuje urządzenia i obiekty typowe dla obsługi samochodów. Decyzja nie respektuje też wymagań w zakresie obrony cywilnej z uwagi na usytuowanie schronu, zaś uzgodnienie z Wydziałem Zarządzania Kryzysowego należy uznać za niewystarczające. Skarżący zarzucił, iż zmarginalizowano problem bezpieczeństwa ruchu, wielokrotnie zmieniając wersje włączenia inwestycji do ruchu. Wskazano wreszcie na brak rzetelności w ocenie stopnia narażenia na uciążliwości i zagrożenia zdrowia w raporcie oddziaływania na środowisko. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko zawarte w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesionych. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zostało wszczęte w dniu [...], a zatem pod rządami ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko /Dz.U. Nr 109, poz. 1157 ze zm./. Ustawa ta utraciła moc z dniem 1 stycznia 2002 r. Jednakże zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm./, w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy dotychczasowe, czyli ustawa o dostępie do informacji o środowisku... W świetle art. 66 tej ustawy, dotychczasowe inwestycje mogące pogorszyć stan środowiska, w których zaliczało się stacje paliw płynnych /§ 2 pkt 8 lit. ł/ rozp. MOŚZNiL z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz.U. Nr 93, poz. 589 ze zm./, stanowią przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2. Z kolei zgodnie z treścią art. 65 ust. 1 cyt. ustawy, w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczęto przed dniem wejścia w życie tej ustawy, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, dotyczącego przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2, załącza się informację, zawierającą dane określone w art. 28 ust. 2 ustawy. Na podstawie tej informacji, organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę określał w drodze postanowienia, po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego o obowiązku sporządzenia raportu, zaś uzgodnienia decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę z organem, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2, dokonywał organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę /art. 65 ust. 2 cyt. ustawy/. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2002 r. sygn. akt IV SA 4003/01 /Mon.Prawn. 2002/23/1092/, uzgodnienie z art. 65 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji o środowisku..., dokonywane jest w trybie art. 106 kpa, zaś brak takiego uzgodnienia stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 6 kpa. W niniejszej sprawie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana została przed wejściem w życie o dostępie do informacji o środowisku. Inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę raport oddziaływania na środowisko, a następnie na wezwanie organu I instancji przedłożył wydaną na jego wniosek decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania projektu budowlanego w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych /k. [...] akt adm./. Oznacza to, iż w niniejszej sprawie z naruszeniem art. 65 ust. 2 cyt. ustawy, decyzja o pozwoleniu na budowę nie została uzgodniona przez organ właściwy do jej wydania z powiatowym inspektorem sanitarnym w trybie art. 106 kpa. O dokonanie uzgodnienia nie wystąpił bowiem organ administracji architektoniczno-budowlanej, lecz wnioskodawca. Nie nastąpiło też uzgodnienie decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz jedynie projektu budowlanego. Zajęcie stanowiska przez organ współdziałający nie miało też formy postanowienia, na które wszak przysługiwało zażalenie stronom /art. 106 § 5 kpa/, bowiem decyzję PIS w G. doręczono jedynie wnioskodawcy, który wszak nie miał żadnego interesu w jej kwestionowaniu. Stwierdzić zatem należało, iż przywołana decyzja organu inspekcji sanitarnej nie spełniała wymogów uzgodnienia w trybie art. 65 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji o środowisku... Udzielenie pozwolenia na budowę nastąpiło zatem z naruszeniem art. 106 kpa, co musiało skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego rozstrzygnięć organów obydwu instancji. Nadto, działając z urzędu Sąd dopatrzył się naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /obecnie tekst jedn. Dz.U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W świetle tej regulacji, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez co należało rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych /art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego wg stanu prawnego z daty orzekania przez organy administracji/. W aktach postępowania administracyjnego znajdują się bowiem jedynie wypisy uproszczone z rejestru gruntów /k. [...] i [...] akt adm./, z których wynika, iż B Sp. z o.o. jest użytkownikiem wieczystym działek nr [...], [...] i [...]. Natomiast działki nr [...] i [...] stanowią własność Gminy G.. Brak jest wymaganego odpisu księgi wieczystej oraz dokumentu, z którego wynikałoby upoważnienie do wykonywania na tych działkach robót budowlanych przez inwestora, a mianowicie B i Spółka, Spółka Jawna w K., udzielonego przez Gminę G. i B Sp. z o.o. Z tych względów Sąd stwierdził, iż pozwolenie na budowę zostało udzielone z naruszeniem obowiązującego wówczas wymogu z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Wreszcie, wskazać przyjdzie, iż organ odwoławczy z powodu wadliwego działania organu I instancji, który przed doręczeniem decyzji wszystkim stronom, w tym Stowarzyszeniu C, przedstawił akta z odwołaniem wniesionym przez [...] Klub A, nie rozpatrzył w ogóle odwołania Stowarzyszenia. Obowiązkiem organu odwoławczego przed wydaniem decyzji było zaś ustalenie, czy decyzja organu I instancji została doręczona wszystkim stronom i czy upłynął termin do wniesienia odwołania dla pozostałych podmiotów. Uchybienie tej powinności spowodowało nierozpatrzenie w toku instancji odwołania Stowarzyszenia C. Z tych względów decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi co do sprzeczności inwestycji z zapisem planu miejscowego. Wyjaśnić przyjdzie, iż ustalenie warunków zabudowy nastąpiło w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1136/01 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę [...] Klubu A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr SKO-[...]. Chybiona jest też argumentacja co do naruszenia nałożonych tą decyzją wymagań w zakresie ochrony dóbr kultury. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. postanowieniem z dnia [...] pozytywnie zaopiniował projekt budowlany, który przewiduje wykonanie wymaganych elewacji stacji paliw. Nie mogło też odnieść skutku negowanie stanowiska Wydziału Zarządzania Kryzysowego, który nie wniósł zastrzeżeń do lokalizacji stacji paliw z uwagi na usytuowany w sąsiedztwie czynny schron. Kwestia włączenia inwestycji do ruchu została zaś rozstrzygnięta odrębnymi aktami, w tym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] nr [...]. Wreszcie, wskazać przyjdzie, iż sporna inwestycja spełnia wymogi, określone rozp. Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 98, poz. 1067 ze zm./, co wykazano w projekcie zagospodarowania terenu. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku – o ile sporne zamierzenie nie zostało zrealizowane – organ administracji architektoniczno-budowlanej winien uwzględnić zmianę stanu prawnego, wynikającą z ustaw z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz. U. nr 80, poz. 718/ oraz z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 93, poz. 888/. W aktualnym stanie prawnym, wykazanie tytułu prawnego na cele budowlane następuje na podstawie oświadczenia inwestora. Przed wydaniem decyzji organ I instancji obowiązany będzie do jej uzgodnienia z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w G. w trybie art. 106 kpa. Wreszcie, krąg stron w postępowaniu wynika z treści art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. SJ/