II SA/Ka 1430/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Asesor WSA Iwona Bogucka (spr.), Protokolant stażystka Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2004 r. sprawy ze skargi G. K. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2) zasądza od Gminy R. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów Śródmieścia Miasta R. wraz z otoczeniem. O przystąpieniu do sporządzania planu i prawie składania wniosków Zarząd Miasta powiadomił zawiadomieniem umieszczonym w Gazecie A z dnia [...] r., jak i poprzez obwieszczenie wywieszone na tablicy ogłoszeń. Ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu Zarząd Miasta opublikował w Gazecie B nr [...] z [...] r. oraz w Tygodniku A z [...] r. i zawiadomił o wyłożeniu H.F., jako właścicielkę nieruchomości oznaczonej nr [...] przy ul. [...] w R. pismem doręczonym [...] r. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu na okres od dnia [...] r. do [...] r. Do wyłożonego projektu zarzut w dniu [...] r. wniosła G. K., jako właścicielka działki nr [...] położonej przy ul. [...]. Zarzut został wniesiony w formie zbiorowego pisma mieszkańców ul. [...] którzy sprzeciwili się poszerzeniu ulicy [...] celem nadania jej statusu drogi lokalnej o symbolu E 18 KL, podnosząc iż projekt ingeruje w prawa własności nieruchomości i spowoduje wycięcie drzewostanu oraz zakłócenie w lokalnej ekosferze. Zdaniem autorów pisma, wprowadzenie zwiększonej komunikacji nie służy też potrzebom lokalnej społeczności, zaś dotychczasowy układ komunikacyjny jest wystarczający, zaś zaprojektowana droga ma nieregularny kształt a jej poszerzenie charakter "odcinkowy". Jak wynika z wyciągu z protokołu [...] posiedzenia Zarządu Miasta R., zarzut nie został uwzględniony. O terminie sesji Rada Miasta, na której nastąpi rozpatrzenie zarzutów zgłoszonych do projektu planu zawiadomiono poprzez ogłoszenie w Gazecie A nr [...] z [...] r. oraz stronę indywidualnie pismem doręczonym [...] r. Na sesji Rady Miasta w dniu [...] r. podjęta została uchwała nr [...], którą Rada Miasta R. na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) odrzuciła zarzut wniesiony do projektu planu zagospodarowania przestrzennego przez G.K., dotyczący braku zgody na poszerzenie linii rozgraniczających ul. [...]. W uzasadnieniu podano, że ulica [...] jako droga publiczna obsługująca istniejącą planowaną zabudowę mieszkaniową, aktualnie nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Najmniejsza szerokość w liniach rozgraniczających ulicy dojazdowej musi bowiem wynosić 10 m. Stąd też w planie zaprojektowano poszerzenie linii rozgraniczających tej drogi w miejscach, które nie kolidują z istniejącą zabudową i ogrodzeniem działek zabudowanych. Wskazano również, że poszerzenie linii rozgraniczających drogi umożliwi realizację i remonty sieci infrastruktury technicznej w pasach drogowych, będących własnością gminną. Odpis uchwały doręczono stronie [...] r. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu [...] r. G.K. wniosła o jej uchylenie, jako niezgodnej z prawem oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W pierwszej kolejności skarżąca podała, że rada dokonała wadliwej kwalifikacji zgłoszonych przez nią zastrzeżeń do planu, albowiem nie były one zarzutem, lecz protestem, ze względu na brak interesu prawnego w związku z projektem przebiegu ul. [...]. Ponadto zdaniem skarżącej, teren ulicy [...] w ogóle nie był przedmiotem analizy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zarówno w zakresie przeznaczenia dotychczasowych terenów ekologicznych pod budownictwo mieszkaniowe, jak i kwestii poszerzenia ulicy [...]. Skarżąca zarzuciła także naruszenie procedury planistycznej, gdyż w jej przekonaniu nie przeprowadzono konsultacji z mieszkańcami przed przystąpieniem do opracowania planu oraz uchybiono 30 dniowemu terminowi do rozpatrzenia zarzutów i protestów, które wadliwie zakwalifikowano do kategorii zarzutów. Wskazano również na uchybienia formalne na forum Komisji Gospodarki Przestrzennej Działalności Gospodarczej i Komunikacji Rady Miasta R. w dniu [...] r. Uzasadniając swoje stanowisko, skarżąca podniosła wszakże, że projektowane poszerzenie ulicy [...] powoduje naruszenie jej interesu prawnego poprzez ograniczenie swobody korzystania z działki i zarzuciła ogólnikowość dołączonego do uchwały uzasadnienia. Nadto skarżąca powołała się na stanowisko Prezydenta Miasta, zawarte w piśmie z dnia [...] r., będącym odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym poinformowano o przeznaczeniu terenu pod zieleń parkową, a nie - na tereny budowlane, co oznacza, iż odpadł argument, iż poszerzenie drogi ma na celu dojazd do projektowanego osiedla. Skoro przy ul. [...] nie przewiduje się budowy osiedla, to zdaniem skarżącej, ulica powinna pozostać ciągiem pieszo-jezdnym, jak obecnie. Odpowiadając na skargę Przewodniczący Rady Miasta R. wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej z uwagi na dochowanie procedury planistycznej oraz uwzględnienie zarówno interesów właścicielskich, jak i publicznych oraz wzrost wartości działek przy ul. [...], ze względu na zmianę przeznaczenia tych gruntów oraz projektowaną drogę dojazdową o wysokim standardzie, która zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i na załączonej mapie, określono symbolem E 18 KD, zwracając uwagę na zmianę symbolu drogi z E 18 KL na E 18 KD. Podano jednocześnie, że droga o symbolu KL oznacza drogę lokalną o liniach rozgraniczających 12 m, zaś droga o symbolu KD drogę dojazdową o 10 m liniach rozgraniczających. W piśmie procesowym z dnia [...] r. Rada Miasta R. wniosła o odrzucenie skargi G.K., wskazując iż droga dojazdowa o 10 m liniach rozgraniczających nie ingeruje w działkę stanowiącą własność skarżącej. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik Gminy wyjaśnił, iż odstąpiono od projektu planu miejscowego w wersji wyłożonej do publicznego wglądu, nie podejmując żadnej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z odmiennych względów, niż podniesione przez skarżącą. Na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), obowiązującej w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały, zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Zarzut należy wnieść na piśmie w terminie nie dłuższym niż 14 dni po upływie okresu wyłożenia projektu (ust. 2). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż skarżącej jako właścicielce działki nr [...], położonej w granicach obszaru objętego projektem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przysługiwało prawo kwestionowania tego projektu w drodze zarzutu, podlegającego rozpatrzeniu w trybie art. 24 cyt. ustawy. Prawidłowo zatem organ gminy w przypadku skarżącej zakwalifikował pisemne zastrzeżenia, wniesione zbiorowym pismem z dnia [...] r. do kategorii zarzutów, podejmując w tym względzie odrębną uchwałę o jego nieuwzględnieniu. Jakkolwiek bowiem skarżąca w skardze sama kwestionowała interes prawny w kwestii poszerzenia i ustalenia linii rozgraniczających ul. [...], to jednak należy zauważyć, że we wniesionej skardze nie uzasadniono szczegółowo takiego wniosku, zaś ze stanu faktycznego sprawy wynika, że działka nr [...] bezpośrednio sąsiaduje z droga, której linie rozgraniczające zostały ustalone w odmiennej szerokości w projekcie wyłożonym do publicznego wglądu i w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż rozpatrzenie zarzutu skarżącej nastąpiło z naruszeniem art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Treść tego przepisu jednoznacznie zakreśla bowiem ramy badania zasadności zarzutu jako wnoszonego do projektu miejscowego planu w wersji wyłożonej do publicznego wglądu. Oznacza to, iż rozpatrywanie zarzutu, zarówno przez zarząd gminy (jako organ wówczas właściwy), jak i radę gminy, zgodnie z wymogami art. 18 ust. 2 pkt 8 oraz art. 24 ust. 3 cyt. ustawy, następuje przy uwzględnieniu zapisu co do przeznaczenia terenu w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu. Tymczasem jak ustalono w toku rozprawy sądowej, projekt miejscowego planu R. w wersji wyłożonej do publicznego wglądu, przewidywał inne przeznaczenie części terenu, niż wynikające z uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Doszło bowiem do zmiany koncepcji zagospodarowania terenu, lecz bez podjęcia procedury planistycznej, nakazanej przepisem art. 18 ust. 2 cyt. ustawy. W efekcie, odrzucenie zarzutu skarżącej, która kwestionowała poszerzenie drogi oznaczonej symbolem KL (drogi lokalne), jak to przewidywał projekt planu w wersji wyłożonej do publicznego wglądu, nastąpiło z tym uzasadnieniem, iż ulicę [...] przewidziano jako drogę dojazdową (E 18 KD), o węższym liniach rozgraniczających. Stwierdzić należy, iż procedura planistyczna nie daje możliwości posługiwania się różnymi wersjami projektu planu. Projekt planu wyłożony do publicznego wglądu stanowi punkt wyjścia i zmiana koncepcji możliwa jest wyłącznie przy zachowaniu trybu z art. 18 ust. 2 cyt. ustawy. Jeżeli zatem z własnej inicjatywy zarząd bądź rada gminy zmieni przeznaczenie określonego terenu, obowiązana jest do ponowienia procedury. Zmiana przeznaczenia terenu dopuszczalna jest także w wyniku uwzględnienia w całości lub w części zarzutów, protestów i wniosków, lecz wówczas niezbędne jest podjęcie uchwały w tym względzie zgodnie z wymogiem art. 24 cyt. ustawy. Sąd podziela również stanowisko skarżącej, że uzasadnienie kwestionowanego aktu nie spełnia wymogów z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Brak bowiem jakiejkolwiek argumentacji, odnoszącej się do kwestii, podniesionych w zarzucie. Uchwała nie nosi przy tym żadnych cech zindywidualizowanego aktu, nie nawiązując do sytuacji osoby wnoszącej zarzut. Braków w tym względzie, a mianowicie należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, nie może sanować treść odpowiedzi na skargę, w której podjęto dopiero próbę wykazania konieczności przyjętego rozwiązania planistycznego. Przedmiotem kontroli sądowej jest bowiem zgodność z prawem uchwały o odrzuceniu zarzutu, a nie - zasadność samego zarzutu, który podlegał rozpatrzeniu przez organy gminy. Ponowne rozpatrzenie zarzutu winno nastąpić na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z normą intertemporalną, zawartą w art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Podjęcie uchwały przez Radę Miasta R. w kwestii zarzutu skarżącego winno uwzględniać zapis projektu planu, wyłożonego do publicznego wglądu, przy należytym uzasadnieniu faktycznym i prawnym zajętego stanowiska. Mając na względzie powyższe argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł o nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej PoPPSA, w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był o orzeczenia w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 152 PoPPSA. O kosztach postępowania obejmujących Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 i 209 tej ustawy. SW