II SA/Ka 1436/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia NSA Leszek Kiermaszek ( spr. ) Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska WSA Stanisław Nitecki Protokolant sekretarz sądowy Elwira Massel po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi A.F. i G.F. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego o d d a l a s k a r g ę. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał G.F. i A.F. rozbiórkę garażu murowanego dwustanowiskowego, usytuowanego na działkach nr [...] i [...], przy ulicy [...] w K. W motywach tej decyzji powołano się na wyniki oględzin, w trakcie których stwierdzono, iż garaż wybudowany został w [...]r., wewnątrz znajdującego się na tej nieruchomości budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej. Podniesiono również, że w ramach robót budowlanych związanych z budową garażu wykonane zostały nowe murowane ściany wewnętrzne, obmurowano bramy wjazdowe w ścianie zewnętrznej i osadzono bramy, wykonano sufit z blachy oraz posadzkę betonową. Na budowę garażu inwestorzy nie uzyskali wymaganego pozwolenia na budowę, wobec czego organ orzekł o jego rozbiórce. W odwołaniu od tej decyzji G.F. i A.F. wskazali, że wykonane przez nich prace budowlane stanowiły jedynie bieżącą konserwację istniejącego już obiektu. Stwierdzili ponadto, że podjęcie tych działań znajdowało swoje umocowanie w brzmieniu art. 61 Prawa budowlanego, w świetle którego na zarządcy obiektu budowlanego spoczywa obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym. Dodali przy tym, że prace konserwacyjne wykonali po uzyskaniu zgody zarządcy nieruchomości oraz po uzgodnieniu i zaakceptowaniu przez zarządcę szczegółowego zakresu tych prac. Wskazali również, że wykonane roboty remontowe, mieszczące się w granicach ustawowych obowiązków wynikających z powołanego art. 61 Prawa budowlanego, nie miały wpływu na zmianę wyglądu istniejącego już obiektu w odniesieniu do otaczającej zabudowy, wobec czego nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Uznali ponadto, że intencją ustawodawcy nie było tak szerokie rozumienie art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, aby każde prace remontowe wymagały pozwolenia na budowę. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r., nr [...], na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 48 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy organ ten wywiódł, iż wykonane przez inwestorów prace miały charakter robót budowlanych, gdyż wewnątrz istniejącego obiektu gospodarczego zrealizowany został obiekt całkowicie nowy. Prowadzenie robót budowlanych wymagających pozwolenia przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi natomiast samowolę budowlaną. Dodał przy tym, że w odniesieniu do samowoli budowlanej działania organów nadzoru budowlanego pozbawione zostały elementów ocennych, ponieważ nie występuje wówczas tzw. uznanie administracyjne. W skardze do Sądu G.F. i A.F. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji z powodu jej niezgodności z prawem. Skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podnieśli w szczególności, iż w zaskarżonej decyzji organ nie uwzględnił brzmienia art. 61 ustawy Prawo budowlane oraz błędnie przyjął, że wykonane przez nich prace miały charakter samowoli budowlanej. Podkreślili również, że zabudowania w których znajdują się garaże liczyły kilkadziesiąt lat, były w złym stanie technicznym, wymagały zatem podjęcia stosownych prac naprawczych, które z uwagi na ich specyfikę oraz końcowy efekt estetyczny nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Stwierdzili ponadto, że celem tych prac była wyłącznie konserwacja oraz zapewnienie prawidłowego korzystania z obiektu. W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Uczestnik postępowania A.F. również wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż garaże wybudowane zostały w obiekcie gospodarczym (szopie) i stanowią nowy obiekt budowlany. Dodał również, że w przeszłości nie był on wykorzystywany jako garaż. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie spór między stronami dotyczy kwestii właściwego potraktowania wykonanych przez skarżących [...]r. robót budowlanych na posesji przy ulicy [...] i [...] w K. Bezspornym jest bowiem, że wewnątrz istniejącego już obiektu gospodarczego, nazywanego szopą, wykonane zostały murowane ściany wewnętrzne, obmurowano bramy wjazdowe w ścianie zewnętrznej i osadzono bramy, wykonano sufit z blachy oraz posadzkę betonową, a obiekt ten użytkowany jest jako dwustanowiskowy garaż. Wskazują na to wyniki przeprowadzonych w dniu [...]r. oględzin, utrwalonych protokołem i dokumentacją fotograficzną. W punkcie wyjścia rozważań wskazać trzeba, że w przepisie art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zawarta została wykładnia autententyczna pojęcia "robót budowlanych", przez które ustawodawca rozumie budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Budowę stanowi wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, budową są także roboty polegające na odbudowie, rozbudowie, nadbudowie oraz przebudowie obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy), z kolei przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 ustawy). W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących jakoby wykonane prace stanowiły jedynie bieżącą konserwację, czy też remont istniejącego obiektu budowlanego użytkowanego jako garaż. Bieżąca konserwacja nie obejmuje bowiem zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych, a takie prace zostały przez skarżących wykonane. W świetle zaś art. 3 pkt 8 ustawy istota prac będących remontem zamyka się w rodzaju robót budowlanych (polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale wykraczających poza prace związane z bieżącą konserwacją), jednakże te roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Aby więc móc wykonać remont, musi istnieć obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 tej ustawy. Nie mamy do czynienia z remontem, jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego albo odbudowie takiego obiektu, która ze względu na użyte materiały doprowadzi do powstania nowego obiektu, chociażby z wykorzystaniem niektórych tylko elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu. Zauważyć należy, iż przy budowie powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej. Zatem, w przypadku remontu inny jest zakres wykonywanych robót budowlanych oraz przedmiot, którego roboty te dotyczą. Najczęściej przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 852/00, ONSA z 2002 r., nr 2, poz. 85). Powyższe rozważania w części dotyczącej budowy odnoszą się również do przebudowy obiektu budowlanego, a więc robót polegających na wykonaniu gruntownej zmiany istniejącego obiektu, zasadniczym jego przerobieniu, nawet przy wykorzystaniu jego elementów konstrukcyjnych, w efekcie czego powstanie nowy, przerobiony obiekt budowlany. Inwestor zatem dokonując przebudowy obiektu, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r., wchodziła w skład pojęcia budowy, winien liczyć się z konsekwencjami z tym związanymi, zwłaszcza zaś z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak też ze skutkami prawnymi podjęcia robót bez pozwolenia. W myśl bowiem art. 28 ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30 (w omawianym przypadku te przepisy nie mają zastosowania), a naruszenie tego obowiązku skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy. Zgodnie z tym co dotychczas powiedziano, wykonane w niniejszej sprawie roboty budowlane nie stanowiły odtworzenia istniejącego stanu, lecz wiązały się z gruntowną przebudową obiektu budowlanego, nazywanego szopą, na co wskazuje chociażby fakt wykonania murowanych ścian wewnętrznych, czy też osadzenia i obmurowania bram wjazdowych. Rzekomy "remont", jak utrzymują skarżący, polegał na wykonaniu w dotychczasowym pomieszczeniu całkowicie nowych elementów konstrukcyjnych, to jest wymurowaniu od podstaw ścian wewnętrznych w miejsce drewnianej konstrukcji z zamontowaniem bram wjazdowych i ich obmurowaniem. Bez znaczenia jest w takiej sytuacji, czy dotychczasowa szopa była użytkowana jako garaż. Zakładając nawet, że w istocie tak było, podjęcie robót polegających na przebudowie tej szopy w sposób wyżej określony wymagało uprzedniego pozwolenia na budowę. Nie znajdują uzasadnienia twierdzenia skarżących dotyczące interpretacji art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego oraz przesłanek decydujących o zakresie prac remontowych wpływających na zmianę wyglądu obiektu budowlanego w odniesieniu do otaczającej zabudowy, skoro wykonane prace nie stanowiły remontu. Wbrew poglądowi skarżących odniesienia do niniejszej sprawy nie znajduje również art. 61 ustawy, zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest m.in utrzymywać obiekt budowlany w należytym stanie technicznym i estetycznym. Ogólna regulacja tego przepisu jedynie wyznacza obowiązki właściciela i zarządcy obiektu budowlanego wynikające wprost z innych przepisów Prawa budowlanego (vide: J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2002, s. 279; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 1996 r., sygn. akt IV SA 1104/95, LEX nr 53388). Nałożony zatem z mocy powołanego przepisu na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym nie zwalnia z powinności uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy przepisy prawa legalność robót uzależniają od uprzedniego pozwolenia właściwego organu. Podzielając w pełni merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w wydanych w sprawie decyzjach administracyjnych, w sferze procesowej wytknąć wszakże przyjdzie organom prowadzącym postępowanie brak jednoznacznego wyjaśnienia kwestii poprzedniego sposobu przeznaczenia obiektu istniejącego na nieruchomości. Kwestia ta wszakże nie wpływa na poprawność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż bez względu na to, czy wykonane roboty stanowią wykonanie nowego obiektu, jak przyjął organ, czy też przebudowę istniejącego obiektu, ich rozpoczęcie wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Całokształt przedstawionych rozważań skłania do konkluzji, iż w ostatecznym wyniku zaskarżona decyzja odpowiada prawu, przeto skarga podlega oddaleniu. Sąd orzekł więc jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) w związku z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.).