II SA/Ka 1452/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2005 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję i zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. S.W. był osobą bezrobotną periodycznie od [...]r.. Po raz kolejny zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...]r., w związku z czym decyzją Prezydenta Miasta Ż. z tej daty ustalono jego status bezrobotnego. Natomiast decyzją tego organu z dnia [...]r. przyznano mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...]r.. Wobec podjęcia pracy decyzją z dnia [...]r. pozbawiono go statusu bezrobotnego z dniem [...]r.. W wyniku następnej rejestracji w tym urzędzie pracy w dniu [...]r. Prezydent Miasta Ż. decyzją z tej samej daty, na podstawie art.6 pkt 6 lit. a i art.2 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r., Nr 6, poz.56 ze zm.), uznał S.W. za osobę bezrobotną z dniem [...]r., zaś decyzją z dnia [...]r. przyznał mu zasiłek dla bezrobotnych z dniem [...]r., który pobierał do dnia [...]r.. Wnioskiem z dnia [...]r. S.W. zwrócił się o przyznanie mu prawa do zasiłku przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta Ż., powołując się na art.6 pkt 6 lit. b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art.3 ust.1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz.64), odmówił przyznania mu prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...]r.. W jej uzasadnieniu wskazał, iż bezrobotny nie spełnił wymaganych ustawą warunków dla nabycia owego prawa, albowiem w dniu wejścia w życie noweli, tj. 12 stycznia 2002 r. pozostawał w stosunku pracy. Tymczasem stosownie do brzmienia przywołanego jej przepisu prawo do zlikwidowanego z dniem 1 stycznia 2002 r. zasiłku przedemerytalnego mogli nabyć bezrobotni, którzy do dnia 12 stycznia 2002 r. spełnili warunki do jego nabycia. Wnioskodawca zarejestrował się po tej dacie, toteż nie mógł w tym dniu wykazać spełnienia wymogów do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku. Na skutek odwołania S.W. Wojewoda Ś. zaskarżoną decyzją, opartą o przepisy art.138§1 pkt 1 k.p.a. oraz art.3 ust.1 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty, utrzymał w mocy powyższą decyzję. W jej motywach podał, iż odwołujący się, który zarejestrował się w urzędzie pracy w dniu [...]r. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku i który w dniu [...] r. złożył wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego, nie spełnił ustawowych wymogów dla jego nabycia. Udokumentował okres zatrudnienia wynoszący [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni, podczas gdy przepis art.37 j ust.1 ustawy o zatrudnieniu... w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r. wymagał w przypadku mężczyzn 35-lentiego okresu uprawniającego do zasiłku, albo okresu 30 lat, w tym co najmniej 15 lat pracy w warunkach szczególnych. Przede wszystkim jednak organ zważył, iż przedmiotowe świadczenie zostało zlikwidowane z dniem 1 stycznia 2002 r., przy czym wspomniana nowela stworzyła możliwość uzyskania prawa do zasiłku przedemerytalnego przez osoby, które do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniły warunki do jego nabycia. Wszak jednym z owych warunków był status bezrobotnego, którym odwołujący się nie legitymował, gdyż zarejestrował się w dniu [...]r., a więc po tej dacie. W tym dniu wykazał ponad [...]-letni okres pracy, lecz nie udowodnił pracy w warunkach szczególnych. Poprzednia rejestracja w dniu [...]r., w ocenie tego organu, nie mogła odnieść zamierzonego skutku, skoro wówczas bezrobotny udowodnił okres pracy krótszy niż [...] lat. Dlatego odwołania nie uwzględnił. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej niedostateczne wyjaśnienie sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego. W szczególności uwypuklił fakt, że w dniu [...]r. legitymował się wymaganym okresem uprawniającym do uzyskania zasiłku przedemerytalnego. Co prawda wykazał wtedy [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni pracy, w tym ponad [...] lat w warunkach szczególnych, lecz przy doliczeniu okresu pobieranego zasiłku dla bezrobotnych mógłby osiągnąć wymagany okres. Zmiana przepisu w tym zakresie spowodowała konieczność podjęcia zatrudnienia, które - gdy się skończyło w wymiarze pozwalającym na nabycie uprawnień - stan prawny uległ zmianie poprzez eliminację instytucji zasiłku przedemerytalnego. W przekonaniu skarżącego ta sytuacja w niezawiniony przez niego sposób, wynikający z wadliwej legislacji, doprowadziła do pokrzywdzenia go wskutek odebrania mu prawa do świadczenia, którego oczekiwał. Dlatego nie może się pogodzić z odmownymi rozstrzygnięciami organów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i zwalczając zasadność wywodów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne. Przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez ten sąd na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W drugim rzędzie godzi się podkreślić, iż – w myśl art.1 §1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych (p. art.1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W toku postępowania badają czy decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, jak też badają czy owe decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 ostatnio przywołanej ustawy). Przy czym, jak głosi art.134 §1 tej ustawy, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto kontroli legalności dokonują również z urzędu. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w tych granicach nie mógł Wojewódzki Sąd Administracyjny przejść do porządku nad nierozwianymi wątpliwościami nasuwającymi się w sprawie w zakresie stosowania prawa materialnego, które wynikły po części z niewyjaśnienia sprawy, a po części z braku wszechstronnego rozważenia wszelkich jej aspektów. A jeżeli kwestie te miały wpływ na wynik sprawy, konieczne stało się jej uchylenie. Przedmiotem sprawy jest prawo skarżącego do zasiłku przedemerytalnego, o które to świadczenie zwrócił się on wnioskiem z dnia [...]r.. W tej dacie ono nie istniało, albowiem ustawa z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie m.in. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 154, poz.1793) je wyeliminowała. W tym miejscu wypadnie tylko dodać, że kwestia legalności tej ustawy jest przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt K 19/02), którego wyrok może skutkować jego przywróceniem. Wszak na dzień składania wniosku skarżący mógł odwołać się jedynie do przepisu art.11 ust.2 cytowanej ustawy, która osobom zarejestrowanym przed dniem jej wejścia w życie (tj. przed dniem 1 stycznia 2002 r.) i spełniającym warunki do nabycia prawa do niego przyznawała bądź pozwalała na zachowanie prawa do zasiłku i świadczenia przedemerytalnego na dotychczasowych zasadach. Kolejna ustawa nowelizująca ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z dnia 20 grudnia 2002 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 6, poz.65) w art.3 ust.1 przesunęła termin, w którym spełnienie warunków do nabycia wymienionych świadczeń mogło prowadzić do ich nabycia do dnia 12 stycznia 2002 r., przy czym nabycie to mogło nastąpić od następnego dnia po złożeniu wniosku, nie wcześniej jednak niż od dnia wejścia w życie tej ustawy (tj. od 6 stycznia 2003 r.). Zatem jedynie w tym ostatnim zakresie wprowadzono modyfikację przepisu art.37 l ustawy o zatrudnieniu..., bowiem w pozostałym zakresie cytowane przepisy odwołują się do brzmienia tej ustawy obowiązującego do dnia 31 grudnia 2001 r.. Nie wchodząc jednak w zagadnienie daty ewentualnego prawa do zasiłku przedemerytalnego, trzeba wskazać, że mogły go nabyć osoby, które – najdalej do dnia 12 stycznia 2002 r. - spełniły warunki do ich nabycia na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2001 r., bez względu na datę złożenia wniosku. Ta bowiem czynność stanowi jedynie wyraz zamiaru uzyskania prawa do przedmiotowego świadczenia i wszczyna postępowanie w tej materii. Natomiast prawo to istnieje obiektywnie, niezależnie do tego czy uprawniony go żąda, o ile spełnił ustawowe przesłanki. W tym miejscu odwołać się wypadnie do poglądu zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 11 marca 2002 r., sygn. akt OPS 14/01 (ONSA 2002, nr 4, poz.133), który w ocenie obecnego składu Sądu, ma odniesienie również do sprawy niniejszej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny prawo do świadczenia powstaje w razie spełnienia wymaganych przesłanek w określonej dacie (tu: rejestracji albo w okresie pobierania zasiłku), bez względu na przyszłe zaszłości, czemu nie przeczy ewentualnie późniejsza data zgłoszenia żądania jego przyznania. Warunki, od których spełnienia zależy prawo do zasiłku nie są równoznaczne z jego pobieraniem. Kwestia wykazania uprawnień ma znaczenie tylko dla daty rzeczywistej wypłaty świadczenia. W konsekwencji tych wywodów przyszło dojść do przekonania, że rzeczą organów orzekających w sprawie było ustalenie czy skarżący do dnia 12 stycznia 2002 r. spełniał wymogi do przyznania mu prawa do zasiłku przedemerytalnego istniejące do dnia 31 grudnia 2001 r.. Jak głosił art.37j ust.1 ustawy o zatrudnieniu... prawo do zasiłku przedemerytalnego nabywały osoby spełniające warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadające okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiadały nadto sprecyzowane w nim okresy uprawniające do zasiłku. Przeto, w ocenie obecnego składu Sądu, w stosunku do skarżącego niewystarczające było badanie spełnienia tych wymogów na dzień rejestracji w dacie [...]r., co z góry skazane było na niepowodzenie, bo w tej dacie – w obowiązującym wówczas stanie faktycznym i prawnym – skarżący nie miał uprawnień do nabycia omawianego zasiłku. Natomiast należało ocenę spełnienia ustawowych przesłanek przenieść na dzień poprzedniej rejestracji, tj. [...]r. i następującego po nim okresie pobierania zasiłku. Wydaje się bowiem, że gdyby skarżący wówczas spełnił przesłanki do uzyskania prawa do zasiłku przedemerytalnego, to bez względu na późniejsze zaszłości mógłby to świadczenie otrzymywać, oczywiście po złożeniu wniosku, poczynając od daty wynikającej z właściwego przepisu. Tymczasem w kierunku ustalenia faktów w tej materii organy orzekające nie poczyniły praktycznie żadnych działań, toteż sprawa nie dojrzała do rozstrzygania, a wydane orzeczenia uchylają się spod kontroli legalności. Co prawda Wojewoda Ś. w motywach zaskarżonej decyzji nawiązał do rejestracji dokonanej w dniu [...]r. i stwierdził, iż w tej dacie nie wykazał on ustawowych przesłanek, w szczególności wymaganego okresu zatrudnienia (udowodnił tylko [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni), wszak twierdzenie to w świetle materiału sprawy jest gołosłowne, nadto zbyt lakoniczne i nie poparte oceną dowodów. Przeto należało przyjąć, iż w tym zakresie sprawa nie została wyjaśniona i rozważona. W aktach administracyjnych brak jest dostatecznych dowodów na okres pracy skarżącego, w tym okres pracy w warunkach szczególnych, bowiem z dołączonych dokumentów nie wynika nawet okres pracy wyliczony przez organ odwoławczy. A przecież obowiązek pełnego i obiektywnego wyjaśnienia sprawy przez organ administracyjny jest podstawową zasadą postępowania administracyjnego. Wymagany ustawą okres uprawniający do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego wynosił dla mężczyzn 35 lat lub 30 lat, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach. Skarżący twierdzi, że te wymogi spełnił, aczkolwiek sam w treści skargi podaje, że w dniu [...]r. miał przepracowanych [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni, w tym ponad [...] lat w warunkach szczególnych. Jednakowoż w tej dacie, jak słusznie zauważył skarżący, obowiązywał przepis art.37 l ustawy o zatrudnieniu... w brzmieniu pozwalającym na zaliczenie do okresu uprawniającego do zasiłku okresu aktualnie pobieranego zasiłku. Co prawda z dniem 1 stycznia 2001 r. uległ on zmianie przez wprowadzenie zapisu, wedle którego zaliczenie to nie było możliwe (p. art.4 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie m.in. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ), wszak skutki tej noweli zostały usunięte przez ustawę z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. Nr 89, poz.973), która nadała przepisowi art.37 l ust.1 poprzednie brzmienie (p. art.1 pkt 37) z dniem wejścia w życie ustawy (12 września 2001 r.), lecz z mocą od dnia 1 stycznia 2001 r. (p. art.6). Zatem skarżącemu należałoby do okresu zatrudnienia doliczyć okres pobierania zasiłku w wyniku rejestracji w dniu [...]r.. Z dokumentów zalegających w aktach administracyjnych nie wynika w sposób nie budzący zastrzeżeń, jaki to byłby okres, wszak zaświadczenie sporządzone przez Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w Ż. z dnia [...]r. podaje, że obejmowałby on czas od [...]do [...]r., czyli [...] miesiąc i [...] dni. Ta kwestia wymaga szczegółowego badania, bowiem nie można wykluczyć, że – po doliczeniu go do okresu zatrudnienia skarżącego (przezeń wskazanego w skardze) – udowodniłby on wymagany okres zatrudnienia. W takiej sytuacji należałoby jeszcze zbadać okres pracy w warunkach szczególnych, przy czym w razie braku dokumentów rzeczą organu będzie pouczenie skarżącego o możliwości wystąpienia w tym zakresie na drogę sądową. Na koniec godzi się zwrócić uwagę, że skarżący podawał jakoby zrezygnował ze statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku w roku [...] z powodu zmiany przepisów i tego rodzaju sugestii pracownika urzędu pracy. W świetle całokształtu okoliczności sprawy wydaje się to być prawdopodobne. A w takim razie, gdyby skarżącemu zabrakło okresu pracy i okresu zasiłkowego podlegającego zaliczeniu, byłby on w niekorzystnej sytuacji z powodu zmian legislacyjnych ("wpadnięcia w ich pułapkę"). Wydaje się, że - zwłaszcza gdy zważyć na późniejsze przywrócenie art.37 l ust.1 ustawy o zatrudnieniu... poprzedniego brzmienia w zakresie zaliczania zasiłku, świadczące o niepoprawnej i niezrozumiałej legislacji nie pozwalającej na dostosowanie zachowań do niestabilnych przepisów, która to legislacja w państwie prawa nie powinna mieć miejsca - taki stan rzeczy nie może negatywnie oddziaływać na prawa skarżącego. Zatem należałoby rozważyć możliwość ewentualnego doliczenia dalszego okresu pobierania zasiłku, zwłaszcza w dacie złożenia wniosku. Uznanie prawa do świadczenia będzie wymagało ustalenia daty, od jakiej może skarżący je pobierać. Brak spełnienia przesłanek wywoła natomiast utrzymanie w mocy decyzji objętej odwołaniem. Mając na uwadze przytoczone wywody Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja nie powinna się ostać, a sprawa wymaga wyjaśnienia i rozważenia w naprowadzonych kierunkach, przy uwzględnieniu aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Dlatego na mocy art.145 §1 pkt 1 lit. a i c oraz art.200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Z uwagi na charakter uchylonej decyzji pominięto rozstrzygnięcie w trybie art.152 tej powyższej ustawy.