II SA/Ka 1464/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska Stanisław Nitecki Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2005 r. sprawy ze skargi M.P. i S.R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego o d d a l a s k a r g ę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazał M.P. i S.R., współwłaścicielom A s.c., rozbiórkę wykonanej rozbudowy budynku obejmującej ściany zewnętrzne oraz zadaszenie z płyt [...] nad istniejącymi schodami zewnętrznymi i przywrócenie terenu do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu tej decyzji organ nadzoru budowlanego powołując się na wyniki oględzin przeprowadzonych w dniu [...] wskazał, że inwestorzy wykonali roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku przy ulicy [...] – [...] w P., co miało miejsce na przełomie [...]. Na realizację tych robót przez wykonanie ścian zewnętrznych oraz zadaszenia nad istniejącymi schodami zewnętrznymi prowadzącymi do budynku wymagane było pozwolenie na budowę. Samowolna rozbudowa budynku skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki rozbudowanej części budynku. W odwołaniu M.P. i S.R. podnieśli, że wykonując opisane w decyzji zadaszenie przywrócili właściwie stan pierwotny, gdyż w [...] po wydzierżawieniu lokalu na ich biuro zadaszenie to częściowo istniało. Przeprowadzili prace remontowe polegające na zdemontowaniu rozpadającego się zadaszenia, w kolejnych latach wykonywali dalsze prace, m.in. [...] podjęli się naprawy tynków zewnętrznych przy wejściu do biura i wówczas odtworzyli zadaszenie schodów. Po wykonaniu zaś zadaszenia podnieśli istniejącą ściankę oporową by osłonić wejście. Zdaniem odwołujących się zrealizowane prace są korzystne nie tylko dla użytkowanej przez nich części budynku, ale dla całego budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 48 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w całości zaakceptował stanowisko i pogląd prawny organu pierwszej instancji, w szczególności zaś ustalenia, iż inwestorzy w [...] wykonali rozbudowę budynku mieszkalnego przez wykonanie ścian zewnętrznych oraz zadaszenie z płyt [...] nad istniejącymi schodami zewnętrznymi prowadzącymi do siedziby firmy, stanowiącej własność inwestora. Roboty te zrealizowane zostały z naruszeniem art. 28 ustawy Prawo budowlane, gdyż bez pozwolenia na budowę, a w świetle art. 3 pkt 7 tej ustawy przez budowę należy rozumieć także rozbudowę obiektu. W skardze do Sądu M.P. i S.R. zakwestionowali legalność powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący przede wszystkim zarzucili organowi, iż wadliwie potraktował przeprowadzone przez nich roboty budowlane jakie wykonali do [...]. Odwołując się do argumentacji zawartej w odwołaniu stwierdzili, iż po wydzierżawieniu przez nich lokalu w spornym budynku zaszła potrzeba przeprowadzenia jego remontu. W wyniku tych prac zdemontowali rozpadające się zadaszenie nad schodami zewnętrznymi, następnie wykonali odwodnienie użytkowanej przez nich części budynku, izolację. Jesienią [...] po naprawie tynków zewnętrznych przy wejściu do zajmowanego biura odtworzyli zadaszenie schodów, a następnie podnieśli istniejącą ściankę oporową by osłonić wejście. Wbrew zatem stanowisku organu zrealizowane roboty nie mogą być uznane za rozbudowę, a jedynie remont. W ocenie skarżących roboty polegające na naprawie tynków i osłonięciu schodów są korzystne nie tylko dla ich lokalu, ale całego budynku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasową argumentację i stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia [...] i na rozprawie przed Sądem skarżący M.P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podniósł, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym ( art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ) nie można nakazać rozbiórki, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych. W rozpoznawanej sprawie istnieje zaś możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wskazał również, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym ( art. 48 ustawy Prawo budowlane ) nie można było nakazać rozbiórki obiektu, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna rozbiórka wymagałaby doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zdaniem Sądu zaskarżona decyzja wydana została na podstawie i w granicach prawa. Na wstępie rozważań zauważyć przyjdzie, że kontrola wykonywania administracji publicznej przez orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne mogła się odbyć wyłącznie w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Późniejsza zmiana przepisów, przede wszystkim art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), stanowiącego podstawę prawną tej decyzji, dokonana ustawą nowelizacyjną z dnia 27 marca 2003 r. ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ) pozostaje bez wpływu na wynik kontroli sądowej i ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane, zdefiniowane w art. 3 pkt 7, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wszak art. 29 i art. 30 ustawy. Z regulacji tej płynie wniosek, że nie wszystkie roboty objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia, część wymaga bowiem zgłoszenia, zaś niewielki zakres robót zwolniony jest od obowiązku uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia. W razie wykonania robót z naruszeniem wskazanych przepisów inwestor dopuszcza się samowoli budowlanej, a to zdarzenie prawne podlega likwidacji bądź środkiem, o którym mowa w art. 48, bądź jednym ze środków wymienionych w art. 51 ust. 1. Rozstrzygające znaczenie, jeśli chodzi o tryb postępowania, ma ustalenie charakteru robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie spór między stronami sprowadza się do oceny wykonanych przez skarżących robót budowlanych, czy była to budowa ( rozbudowa ), jak przyjęły organy nadzoru budowlanego, czy też remont, jak twierdzą skarżący. Z ustaleń poczynionych na oględzinach i utrwalonych protokołem z dnia [...] wynika, że na przełomie [...] skarżący dokonali "wymurowania fragmentu ściany zewnętrznej z oknem na istniejącym fundamencie przy schodach prowadzących do wejścia do lokalu" w budynku wielomieszkaniowym, a następnie całość przykryli płytami [...]. Miejsce wykonanych robót ze wskazaniem wymiarów i rzędnych obrazuje szkic w protokole oględzin. Zdaniem Sądu słusznie przyjęły organy nadzoru budowlanego, że biorąc pod uwagę zakres wykonanych prac, ich rozmiar, użycie materiałów budowlanych przemawia to za potraktowaniem tych robót jako rozbudowy budynku wielomieszkaniowego w części prowadzącej do lokalu użytkowego skarżących. Gdyby nawet przyjąć, że w przeszłości nad schodami istniało zadaszenie, które zostało rozebrane, to wykonane roboty polegające na podwyższeniu ściany zewnętrznej oraz urządzeniu zadaszenia z płyt [...] kwalifikowałyby się do potraktowania ich jako odbudowa. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 6 ustawy odbudowa jest również traktowana jako budowa. Brak jednak podstaw do takiego rozumienia wykonanych robót, skoro inwestorzy nie ograniczyli się do wykonania zadaszenia z płyt, ale połączone to zostało z robotami polegającymi na wymurowaniu ściany zewnętrznej ( podwyższeniu tej ściany ), na której oparta została konstrukcja zadaszenia z płyt [...], co zresztą przyznali skarżący. Chybiony jest pogląd skarżących, iż w rzeczy samej przedstawione prace należało zakwalifikować jako remont części budynku w miejscu istniejących schodów prowadzących do lokalu użytkowego skarżącego. Przede wszystkim wskazać trzeba, że prace te nie polegały na "odtworzeniu stanu pierwotnego", co jest w świetle art. 3 pkt 8 ustawy warunkiem koniecznym i podstawowym do traktowania robót jako remontu. Nie można przy tym rozdzielić wykonanych robót, jako montażu (zadaszenia pod schodami) i rozbudowy ( podwyższenia muru zewnętrznego, na którym oparta została konstrukcja zadaszenia ). Wszak całość robót budowlanych zmierzała do wykonania pomieszczenia zamkniętego nad schodami przy istniejącej dobudowanej części budynku ( bezpośrednio przy wejściu do budynku ). Nie znajduje uzasadnionych podstaw twierdzenie skarżącego M.P., że rozbiórka zadaszenia oraz ściany zewnętrznej nie jest możliwa z uwagi na połączenie tego fragmentu budynku z dotychczasowym budynkiem. Nie jest to bowiem tego rodzaju trwałe połączenie wykonanej rozbudowy, która w wyniku rozbiórki spowodowałaby utratę stabilności budynku czy też naruszenie jego konstrukcji. Na marginesie jedynie stwierdzić przyjdzie, że w tym zakresie skarżący ograniczył się do zgłoszenia zarzutu nie przedstawiając argumentacji na poparcie tej tezy. Legalności zaskarżonej decyzji nie mógł podważyć pozajurydyczny zarzut, iż wykonane roboty są korzystne nie tylko dla skarżących, ale również dla właścicieli budynku. Nawet wykazanie tych okoliczności nie upoważnia organu nadzoru budowlanego do odstąpienia od stosowania środka z art. 48 ustawy, gdyż nie jest to przesłanka którą należy brać pod uwagę przy orzekaniu. Z tych wszystkich powodów zaskarżoną decyzję należało uznać za zgodną z prawem, przeto skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).