II SA/Ka 1470/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr.sąd. Elwira Karasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi A. K., R. i E. G., B. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o d d a l a s k a r g ę Burmistrz Miasta T. decyzją z dnia [...]r. nr [...]– na wniosek E. i P. S. – ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie konstrukcji dachu wraz z nadbudową o część mieszkalną istniejącego budynku, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej w T. przy ul. N. W podstawie prawnej powołano art.40 ust.1 i ust.3 oraz art.42 ustawy z dnia 7.07. 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. nr 15 z 1999 r., poz.139 z zm.) oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta T. z [...]r. (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...] z [...] r., poz. [...] z zm.). W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ podał, iż działka [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...], który oznacza tereny zabudowy mieszkaniowej (jednorodzinnej) o niskiej intensywności zabudowy, a w związku z tym planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu. Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono kolorem cytrynowym na mapie sytuacyjnej w skali 1:1000 i ewidencyjnej w skali 1:1000, stanowiących załącznik do decyzji. Odwołania od powyższej decyzji złożyli właściciele sąsiednich działek A. K. oraz wspólnie R. i E. G. oraz B. i A. S. Zarzuty obu odwołań były zbliżone. Przede wszystkim wskazano na brak przedstawienia przez wnioskodawców wstępnej koncepcji projektowej co przesądziło, iż ustalono warunki zabudowy dla nierealnej inwestycji. Budynek inwestorów usytuowany jest bowiem w granicy, a jego obecny dach znajduje się poniżej dachu budynku sąsiedniego, który nadto posiada spad w kierunku planowanej nadbudowy. Zarzucono także organowi I instancji naruszenie art.42 ust.1 pkt 5 i 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów kpa. Odwołujący zaznaczyli, iż nie wyrażają zgody na jakąkolwiek inwestycję na przylegającym budynku inwestora, bowiem może ona spowodować zmianę konstrukcji ich budynku mieszkalnego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. – na mocy art.138 § 1 pkt 1 kpa – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślono przede wszystkim zgodność zamierzenia budowlanego z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego wskazując, że plan ten przewiduje na terenie na którym położona jest działka wnioskodawców zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o niskiej intensywności, adaptację istniejącej zabudowy, modernizację, rozbudowę, uzupełnienie w zakresie wszystkich typów zabudowy jednorodzinnej. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że wniosek wszczynający postępowanie odpowiadał wymogom prawa, a ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia [...]roku wśród wymogów tego wniosku nie przewiduje koncepcji projektowej inwestycji. Za nieuzasadnione organ uznał także zarzuty naruszenia prawa budowlanego i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie bowiem przepisy te nie znajdują zastosowania na etapie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja organu I instancji nie naruszyła art.42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym bowiem zawiera zapisy o ochronie interesów osób trzecich, a także linie rozgraniczające teren inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego nieuzasadnione jest żądanie naniesienia projektowanego obiektu na mapę, gdyż projektowana inwestycja obejmuje nadbudowę istniejącego obiektu, a budynek (którego nadbudowę planuje inwestor) jest wrysowany na mapę stanowiącą załącznik do decyzji. Organ orzekający w I instancji o wszczęciu postępowania zawiadomił strony z pouczeniem, że mogą w terminie 10 dni wnieść uwagi w związku ze złożonym wnioskiem, a więc strony miały możliwość brania udziału w postępowaniu. Zarzut naruszenia art.10 kpa zdaniem organu odwoławczego jest niezasadny, podobnie jak zarzut naruszenia art.107 § 3 kpa. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli wszyscy odwołujący się od decyzji I instancji R. i E. G. oraz B. i A. S. Przyznali w swojej skardze, że zamierzenie budowlane jest zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, ale narusza ono interesy skarżących i to przede wszystkim dlatego, że wnioskodawcy nie przedstawili koncepcji zagospodarowania. Zdaniem skarżących nadbudowa budynku wnioskodawców jest niedopuszczalna bowiem stanowiący ich własność budynek, jako niższy posiada ścianę nośną pod okapem budynku skarżących. Nadto powtórzono wszystkie zarzuty odwołania podkreślając w szczególności, że zamierzona inwestycja narusza interesy odwołujących się, jest nierealna z uwagi na wzajemne usytuowanie budynków, a sama decyzja została wydana bez ustalenia stanu faktycznego (to jest istniejącej zabudowy sąsiadujących działek). Skarżąca A. K. także podtrzymała wcześniej zgłaszane zarzuty, podnosząc iż decyzja ostateczna narusza art.42 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art.5 ust.2 Prawa budowlanego a także przepisy rozporządzenia z 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy art.7, 10, 77, 107 § 1 kpa. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona pod rządami ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Ustawa ta utraciła moc z dniem 1.01.2004 r., na podstawie art.3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z zm.). Stosownie do art.97 § 1 w/w ustawy, sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270), zwanej dalej p.s.a. W świetle art.40 ust.1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz.139 z zm.), obowiązującej w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego (art.41 ust.1 ustawy), na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten jest przepisem gminnym i jako akt prawa miejscowego kształtuje ład przestrzenny na terenie gminy (art.97 ust.2 Konstytucji i art.7 ustawy o zagospodarowaniu). W ustawie określono enumeratywnie składniki decyzji o warunkach zabudowy w art.42, a podkreślając, iż podstawą jej wydania są przepisy planu miejscowego, wykluczono możliwość odmowy ustalenia warunków jeżeli przedstawione zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami planu (art.43), a także uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, od zobowiązania wnioskodawcy do spełnienia nie przewidzianych, obowiązującymi przepisami, świadczeń lub warunków. Decyzja o warunkach zabudowy jako wydawana w oparciu o przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma na celu przesądzenie na wniosek inwestora, iż na wskazanym przez niego terenie, zgodnie z tym planem, dopuszczalna jest realizacja objętej wnioskiem inwestycji. Decyzja ta nie stwarza podstaw do rozpoczęcia robót budowlanych (co dopuszczalne jest dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub po zgłoszeniu), nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art.46 ust.2). Należy więc przyjąć, że postępowanie zmierzające do jej wydania ogranicza się do oceny zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zamierzonej inwestycji. Decyzja ta wytycza podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji, ale nie może wkraczać w zakres regulowany ustawą Prawo budowlane i przepisami wydanymi na jego podstawie, w tym techniczno-budowlanymi, bowiem byłoby to naruszenie kompetencji organu architektoniczno-budowlanego (por. wyrok NSA z 7.08.1998 r., IV SA 1584/96). Zgodnie z art.42 ust.1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7.07.1994 r. w omawianej decyzji istnieje obowiązek określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, w przeciwieństwie do Prawa budowlanego, nie zawiera definicji "uzasadnionych interesów osób trzecich". Także w orzecznictwie sądowym zarysowała się niejednolitość poglądów co do realizacji tych nieostrych przepisów na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (por. SN z 3.09.1997 r., sygn. III RN35/97 – OSNAPiUS 4/98 poz.107; NSA z 24.07.1997 r. – II SA/Kr 1406/96; NSA z 25.05.1997 r. – II SA/Wr 1008/96; NSA z 31.07.1997 r. – II SA/Ka 1109/96). Z całą pewnością należy jednak uznać, że zakres tej ochrony (w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i pozwoleniu na budowę) nie nakładają się na siebie, a przeciwnie należy wyraźnie je rozgraniczać. Zasada racjonalności ustawodawcy pozwala bowiem na twierdzenie, iż skoro proces inwestycyjny składa się z dwóch etapów, to nie można przyjąć, że na tych dwóch etapach przedmiot ochrony jest ten sam. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy następuje więc w takim zakresie, w jakim nie jest objęta regulacją Prawa budowlanego i wydanych na jego podstawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozp. z 14.12.1994 r. tj. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz.140 z zm.). Przepisy tego ostatniego rozporządzenia nie są bowiem przepisami szczególnymi w rozumieniu art.42 ust.1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok NSA z 27.06.2000 r., II SA/Gd 1107/98). Oznacza to, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest uprawniony w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji, określać formy architektonicznej obiektu (jego części) i jego obrysu na gruncie, rozstrzygać o odległościach między budynkami, odległościach w stosunku do granic działki, naświetlaniu czy wentylacji. Podsumowując powyższe rozważania, skład orzekający w niniejszej sprawie uważa, iż co do zasady ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ogranicza się do oceny czy zamierzona inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi (np. o ochronie środowiska, prawo wodne), które to przepisy – na tym etapie – zapewniają ochronę osób trzecich. Trzeba bowiem już w tym miejscu zasygnalizować, iż możliwa jest sytuacja w której inwestor uzyska decyzję o warunkach zabudowy wobec zgodności zamierzenia z planem, ale nie uzyska pozwolenia na budowę np. z uwagi na nie spełnienie wymagań związanych z "odległościami", a określonych w warunkach technicznych. Oceniając zaskarżoną decyzję w kontekście powyższych prawnych unormowań jej wydania – skład rozpoznający sprawę – stwierdza, iż jest ona zgodna z prawem. Zaskarżoną decyzją ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie konstrukcji dachu wraz z nadbudową o część mieszkalną istniejącego budynku na działce nr [...] w T. Analiza części graficznej i opisowej obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego Miasta T. prowadzi do wniosku, że zamierzona inwestycja jest zgodna z planem. Działka nr [...] znajduje się bowiem na terenie oznaczonym symbolem [...] – tereny zabudowy mieszkaniowej (jednorodzinnej o niskiej intensywności zabudowy. Funkcją podstawową na tym terenie jest adaptacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej, modernizacja, rozbudowa, uzupełnienie w zakresie wszystkich typów zabudowy jednorodzinnej. W świetle tych zapisów odmowa ustalenia warunków dla – w istocie – nadbudowy budynku mieszkalnego przez zmianę konstrukcji dachu i nadbudowę części mieszkalnej byłaby niedopuszczalna (art.43 ustawy). Sama decyzja – wbrew zarzutom skargi – spełnia warunki art.42 ust.1, a w szczególności wskazane w pkt 5 i 6 tego przepisu. W zakresie ochrony osób trzecich wskazuje, że nie narusza żadnych ich uprawnień zwłaszcza wymienionych w art.5 ust.2 Prawa budowlanego, załącznik graficzny zawiera linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczone kolorem cytrynowym, które pokrywają się z granicami działki. W tym miejscu skład rozpoznający sprawę stwierdza, iż podziela tezy wyroków NSA wskazanych przez skarżących w skardze, a dotyczących problematyki zamieszczania linii rozgraniczających w załączniku granicznym do decyzji o warunkach zabudowy. Istotnie linie rozgraniczające, o których mowa w art.42 ust.1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie są identyczne z granicami działki wnioskującego, co nie oznacza iż nie mogą one przebiegać właśnie po tych granicach. W szczególności linie rozgraniczające teren inwestycji nie mogą być utożsamiane z granicami działki w sytuacji w której ta działka znajduje się w co najmniej dwóch jednostkach strukturalnych planu. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, działka wnioskujących jest niewielka, a zamierzona inwestycja – przebudowa konstrukcji dachu i nadbudowa części mieszkalnej na istniejącym budynku – nie budzi żadnych wątpliwości co do rzeczywistego usytuowania inwestycji. W tej sytuacji oznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji po granicy działki wnioskujących spełnia wymagania art.42 ust.1 pkt 6 ustawy. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art.41 ust.2 ustawy nie złożeniem przez wnioskodawcę koncepcji projektowej inwestycji. Artykuł 41 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określa szczegółowo co powinien zawierać wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania, a wśród tych wymogów nie została wymieniona koncepcja projektowa inwestycja. Organ nie mógł więc takiego dokumentu od skarżącego zażądać (art.41 ust.3). Podobnie nie mają racji skarżący, iż organy w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji naruszyły przepisy kpa. Strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania i możliwości składania w terminie 10 dni ewentualnych wniosków w sprawie, doręczono im rozstrzygnięcie I instancji, a organ II instancji – w następstwie rozpoznania odwołań – wydał decyzję, która w sposób wnikliwy uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie i zawierała ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżących. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 p.s.a. oddalił skargę.