II SA/Ka 1483/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Asesor WSA Krzysztof Targoński Protokolant Beata Jacek po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2005 r. przy udziale- sprawy ze skargi D. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie klasyfikacji gruntów oddala skargę Decyzją z [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. uchylił w całości decyzję Starosty L. z [...] r. nr [...] w sprawie odmowy dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej powierzchni i klasyfikacji gleboznawczej gruntów stanowiących własność D. P.. Jako podstawę prawną powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w tej sprawie nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, jak również nie wskazano jego źródeł określonych w § 35 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). W szczególności: nie odniesiono się do zmian wynikających z podziałów nieruchomości w latach 1956 i 1965, nie uwzględniono stanu wynikającego z księgi wieczystej i zbioru dokumentów, nie ustosunkowano się do różnic w powierzchniach działek przed i po zmianach ewidencji w 1993 r., nie zbadano i nie omówiono sprawy dotyczącej regulacji rzeki Leśnica przeprowadzonej na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229), nie umożliwiono stronie postępowania uczestnictwa i wypowiadania się w sprawie. Na końcu organ odwoławczy stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien uzupełnić postępowanie dowodowe we wskazanym zakresie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. P. wyraził pogląd, że organ odwoławczy w istocie zatwierdził klasyfikację gruntów dokonaną przez organ I instancji. Następnie opisując dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie podniósł zarzuty dotyczące wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji organu I instancji. Na końcu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przeprowadzenie klasyfikacji gruntów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została wniesiona do Ośrodka Zamiejscowego w K. Naczelnego Sądu Administracyjnego w 2003 r., kiedy obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Należy jednak zauważyć, że wskazana ustawa straciła moc z dniem 1 stycznia 2004 r., na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. Dz.U. z 2002 r. Nr 240 , poz. 2052). W myśl art. 85 ostatnio cytowanej ustawy, z dniem 1 stycznia 2004 r. utworzono w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1259) oraz zniesiono ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwie wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Na podstawie § 1 pkt 4 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652) utworzony został dla obszaru województwa [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Skarga D. P. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ odwoławczy nie naruszył prawa. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego tu rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma regulacja prawna zawarta w art. art. 138 § 1 i 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, który brzmi:" § 1. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3. umarza postępowanie odwoławcze. § 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Ta regulacja prawna oznacza, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, co oznacza, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa, organ odwoławczy nie może również zmieniać zakresu sprawy i nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Podstawą materialnoprawną rozstrzyganej tu sprawy były przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. , Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Organ odwoławczy orzekał zatem o mocy prawnej zaskarżonej decyzji i z mocy art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wydał decyzję kasacyjną powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uznał tym samym, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, wskazanej w uzasadnieniu decyzji a tym samym stwierdził, że w sprawie nie jest wystarczające przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 tej ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, na czym polegały uchybienia organu I instancji w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie i należycie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. A zdaniem Sądu, okoliczności te mają istotne znaczenie prawne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też decyzja organu II instancji jest zgodna z prawem i należy wskazać, że organ ten nie dopuścił się rozszerzającej wykładni art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji i podanych w niej motywów stwierdził, iż ocena dowodów, jakiej dokonał w tej sprawie organ odwoławczy nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów przewidzianej w art. 80 ustawy. Zgodnie z tym przepisem:" Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Oznacza to, że organ administracji w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana z uwzględnieniem norm prawa procesowego i z zachowaniem reguł tej oceny. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Tak jest w tej sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. prawidłowo ustalił, że wobec istotnych braków postępowania wyjaśniającego nie może sprawy rozstrzygnąć merytorycznie oraz to, że postępowanie wyjaśniające w sprawie winno być przeprowadzone w znacznej części, a zgodnie z ustawą może je przeprowadzić tylko organ I instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że organ odwoławczy z przyczyn już wskazanych wydał prawidłową decyzję kasacyjną. Wyraził przy tym wskazania, jakie okoliczności faktyczne zostały pominięte i nieudowodnione przez organ I instancji, tym samym skorzystał z uprawnienia określonego poprzez zwrot: może wskazać. Oczywistym jednak jest, że wskazówki organu odwoławczego nie mogą mieć merytorycznego charakteru, nie mogą sugerować sposobu załatwienia sprawy przez organ I instancji. Istota rozstrzygnięcia kasacyjnego polega bowiem na stwierdzeniu, że postępowanie przed organem I instancji powinno toczyć się od początku (tak w wyroku NSA z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. akt III SA 7922/98, Lex nr 43965). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, po analizie treści zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że przy jej wydawaniu nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, ponieważ organ odwoławczy prezentując swoje stanowisko do zarzutów odwołania nie rozstrzygnął o sposobie załatwienia sprawy. Należy przypomnieć, że uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji kasacyjnej musi wskazywać, które konkretne okoliczności faktyczne zostały pominięte przez organ I instancji, musi wskazywać, że pominięcie tych okoliczności skutkowało zaistnieniem przesłanek z art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, musi wskazywać, że zaistniała konieczność prowadzenia postępowania od nowa. W rozpoznawanej sprawie, wobec zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie, organ odwoławczy miał obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję ze wskazanych już powodów. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę jako nieuzasadnioną.