II SA/Ka 1498/02

Dnia 5 sierpnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia NSA Ewa Krawczyk Asesor WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: referent stażysta Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2004 roku, sprawy ze skargi M.C. i T.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wójt Gminy C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla A. i E.O. w zakresie inwestycji obejmującej przebudowę konstrukcji dachu budynku mieszkalnego nr [...] z przeznaczeniem poddasza na cele mieszkalne, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] położonej w M. Z rozdzielnika tej decyzji wynikało, że poza inwestorami, udział w sprawie brał również M.C.. Odwołanie od tej decyzji złożył M.C., wnosząc o jej uchylenie w całości. Wskazał na naruszenie art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało jego zdaniem istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Zarzucił ponadto naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez pozbawienie go jako strony udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności uniemożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż o toczącym się postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla A. i E.O. dowiedział się dopiero w chwili, kiedy doręczony mu został odpis decyzji organu pierwszej instancji. Rozpoznając odwołanie, Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa stwierdził, że naruszenie takie miało w istocie miejsce. Wskazał jednak, że zazwyczaj udział stron w postępowaniu rozpoczyna się po wystąpieniu inwestora o pozwolenie na budowę, kiedy można ustalić właścicieli działek sąsiednich. Przy tym, jeżeli w ocenie organu nie zachodzi prawdopodobieństwo naruszenia interesu prawnego osób trzecich, właściciele przyległych nieruchomości otrzymują do wiadomości dopiero decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wyjaśnił także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że obowiązujące przepisy nie uzależniają udzielenia pozwolenia na budowę od wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 roku sygn. akt P.11/2000 (Dz.U. Nr 17, poz. 207). Skargę do Sądu na decyzję organu odwoławczego wnieśli M.C. i T.C. Wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jako rażąco naruszającej przepisy prawa, wskazując na naruszenie art. 28, art. 61 § 4 i art. 50 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzucili także naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 § 1 kpa. Poza argumentami, jakie wcześniej skarżący M.C. podnosił w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, skarżący podnieśli w skardze zarzut, że w postępowaniu administracyjnym w ogóle nie brała udziału skarżąca T.C.. Twierdzili, że żadna decyzja nie została jej doręczona, a o realizacji inwestycji dowiedziała się dopiero w chwili, kiedy roboty budowlane zostały fizycznie rozpoczęte. Skarżący wyjaśnili przy tym, że T.C. jest współwłaścicielką nieruchomości sąsiedniej wraz z bratem M.C. Pominięcie strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę winno, zdaniem skarżących skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wyjaśnił, że kwestia współwłasności T.C. została podniesiona dopiero na etapie skargi do NSA i nie znajduje potwierdzenia we wcześniejszej korespondencji oraz w zgromadzonym materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu powołanego przepisu musi być rozumiany jako interes materialnoprawny, a więc ewentualne naruszenie tego interesu winno mieć poparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną do wydania decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Obowiązkiem organu pierwszej instancji, a skoro ten tego nie uczynił, to również organu drugiej instancji, było ustalenie kręgu tych osób i to nie tylko z uwagi na treść art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje podnoszona przez organ drugiej instancji okoliczność, że skarżący dopiero w skardze wskazali, że jednym ze współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości jest T.C. To nie strona lecz organ administracyjny ma obowiązek ustalić, czy występujące w postępowaniu administracyjnym osoby wyczerpują krąg osób, o których mowa w art. 28 Kpa. Wskazać należy, że ustalenie powyższych okoliczności w niniejszej sprawie, w istocie sprowadzało się do uzyskania odpowiednich informacji w Wydziale Ksiąg Wieczystych względnie w Urzędzie Gminy. Zwrócić dodatkowo należy uwagę, iż w aktach administracyjnych brak jest zarówno wypisu z ewidencji gruntów, jak i mapy własnościowej, a zatem podstawowych dokumentów, na podstawie których organ dokonuje ustaleń co do kręgu osób będących stroną w sprawie o pozwolenie na budowę. Sąd podziela również pogląd, że pominięcie skarżącego M.C. w postępowaniu przed organem pierwszej instancji stanowiło naruszenie art. 61 § 4 kpa. Wbrew jednak ocenie dokonanej przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uchybienie to mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy administracyjne, prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie nie podjęły wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak również nie zgromadziły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, czym naruszyły przepisy nakładające na nie takie obowiązki, a mianowicie art. 7 i art. 77 kpa. W tym stanie rzeczy zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, albowiem przyczyna jej wadliwości spełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a taka wadliwość daje podstawę jedynie do uchylenia decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy dopełni obowiązku należytego zbadania, czy i w jakim zakresie skarżąca T.C. ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, uwzględniając powyższe ustalenia Sądu. Organ weźmie także pod rozwagę i zbada legitymację skarżących do udziału w sprawie w charakterze strony w świetle zmian w Prawie budowlanym wynikających w szczególności z ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). W przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.