II SA/Ka 1513/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Michalik Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant apl. radc. Wioletta Wołek-Reszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] nr [...] w części orzekającej o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i określa, że zaskarżona decyzja w tym zakresie nie może być wykonana; 2. w pozostałej części skargę oddala. Postępowanie administracyjne, w jakim zapadły obie wymienione powyżej decyzje zostało wszczęte z urzędu na podstawie postanowienia Prezydenta Miasta C. z dnia [...] opartego o przepisy art.145§1 pkt 5 i art.149§1 k.p.a., wznawiającego postępowanie w sprawie zakończonej ostatecznymi decyzjami tego organu z dnia [...] o przyznaniu E. N. prawa do zasiłku przedemerytalnego i z dnia [...] o zawieszeniu prawa do tego świadczenia. Decyzją z dnia [...] wydaną w trybie art.151 §1 pkt 2 k.p.a. oraz na zasadzie art.6 pkt 6 lit. b i c, art.2 ust.1 pkt 2, art.37 n ust.1, art.28 ust.1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 6, poz.56 ze zm.) oraz na mocy art. 11 ust.2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa... i ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. Nr 154, poz.1793), Prezydent Miasta C. uchylił swe decyzje z dnia [...] i z dnia [...] oraz odmówił przyznania E. N. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] Jednocześnie orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w kwocie [...] w terminie 14 dni. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, iż w wyniku wznowienia postępowania ustalił, że stronie w dacie rejestracji w urzędzie pracy w dniu [...] przysługiwało prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy, którą pobierała od dnia [...] Nie mogła zatem nabyć prawa do zasiłku przedemerytalnego, gdyż nie spełniała warunków do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku. Dlatego wydane poprzednio decyzje należało uchylić i orzec o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia E. N. domagał się jego uchylenia, eksponując zawarte w nim sprzeczności w zakresie prawa do przedmiotowego świadczenia, nadto wskazując na to, że w dniu rejestracji w urzędzie pracy nie pobierał renty, bo ta została mu wówczas wstrzymana. Nie miał środków do życia przez pół roku i w tym czasie uzyskany zasiłek przedemerytalny był jego jedynym dochodem na utrzymanie [...] osób. W jego ocenie niedopuszczalne jest zabranie raz przyznanego świadczenia. Zaskarżoną decyzją, na podstawie art.138(1 pkt 1 k.p.a. w związku z art.2 ust.1 pkt 2 i art.37j, art.37n ust.1, art.28 ust.1 i 2 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a nadto na zasadzie art.11 ust.2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie m.in. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, Wojewoda Ś. utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Z dokonanych ustaleń faktycznych wysnuł wniosek, iż odwołujący się w dacie rejestracji w urzędzie pracy dniu [...] która to rejestracja skutkowała przyznaniem mu prawa do zasiłku przedemerytalnego, miał prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy od dnia [...] do dnia [...] Ta okoliczność nie była znana organowi pracy przyznającemu mu prawo do zasiłku przedemerytalnego. Powziąwszy wiadomość o tym fakcie wznowił postępowanie, które zakończyło się uchyleniem decyzji dotychczasowych i wydaniem nowej decyzji odmawiającej prawa do tego świadczenia oraz zobowiązującej do zwrotu nienależnego świadczenia w postaci pobranego zasiłku. Te czynności procesowe i ich wynik uznał organ drugiej instancji za trafne. Zważył bowiem, że zasiłek przedemerytalny mogła nabyć osoba spełniająca warunki do uznania za osobę bezrobotną i do nabycia prawa do zasiłku. Tymczasem pobieranie renty wyklucza status bezrobotnego i możliwość uzyskania zasiłku. Bezrobotnym może być wszak tylko ten, kto jest zdolny i gotowy do podjęcia pracy, czemu prawo do renty odwołującego się przeczy. Wypłacony zasiłek organ uznał za nienależne świadczenie, albowiem do tego doszło na podstawie nieprawdziwego oświadczenia, nadto był on wypłacony za okres, za który bezrobotny nabył prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. A z taką sytuacją wskazane przepisy łączą obowiązek zwrotu pobranej kwoty. Została ona poprawnie obliczona. W tym stanie rzeczy odwołanie nie mogło odnieść skutku. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, podnosząc, iż nie miał zamiaru wprowadzić w błąd organu pracy, a po prostu nie wiedział, iż powinien go powiadomić o prawie do renty. Poza tym naprowadził na okoliczności podniesione w motywach odwołania. Z tych względów decyzję tę uznał za krzywdzącą i wadliwą. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga musiała odnieść częściowy skutek, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. Na wstępie należy wszak wyjaśnić, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne. Przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez ten sąd na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W drugim rzędzie trzeba podkreślić, iż – w myśl art.1 §1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych - sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych (p. art.1 i art.3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W toku postępowania badają czy kwestionowane decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, jak też badają czy owe decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 ostatnio przywołanej ustawy). Przy czym, jak głosi art.134 §1 tej ustawy, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto kontroli legalności dokonują również z urzędu. Nadto, wedle treści art.135 stosują przewidziane w tej ustawie środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy w tych ramach, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł uchybień skutkujących ich wzruszeniem w zakresie objętym wznowieniem postępowania. W tej bowiem części sprawa została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, zebrane dowody zostały poprawnie ocenione pod kątem wiarygodności, w wyniku czego poczyniono trafne ustalenia faktyczne, które przyjęto za podstawę zasadnych rozważań i prawidłowego rozstrzygnięcia. Zatem decyzje te orzekając o uchyleniu decyzji dotychczasowych o przyznaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego i kolejnej decyzji w tym przedmiocie oraz o odmowie prawa do zasiłku przedemerytalnego, nie uchybiają przepisom prawa procesowego, nie naruszają także przepisów prawa materialnego. W istocie rację mają organy orzekające twierdząc, że prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługiwało osobom, które m.in. spełniły określone w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku (p. art.37 j ust.1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r.). Tymczasem, po myśli art.2 ust.1 pkt 2 lit. c tej ustawy bezrobotnym nie może być osoba, która nabyła prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. Zatem już tylko z tego powodu skarżący nie powinien otrzymać prawa do zasiłku przedemerytalnego w wyniku rejestracji w dniu [...] gdyż bezsporne jest, że prawo do takiej renty mu służyło. Jak wynika z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w C. z dnia [...] prawo to nabył od dnia [...] do dnia [...] Dla jego bytu i skutków dla niniejszej sprawy bez znaczenia jest czasowe zawieszenie tego prawa czy też fakt, że w pewnym okresie skarżący nie pobierał renty z powodu chociażby ustania poprzednio ustalonej niezdolności i braku orzeczenia lekarskiego dla następnej, jeżeli zachowano ciągłość, która zwłaszcza przypadała na okres ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego. Znaczenie ma bowiem istnienie prawa do renty w dacie rejestracji (czasie ewentualnego prawa do zasiłku). Tym samym bez wpływu na nabycie prawa do omawianego świadczenia pozostaje kwestia braku innych dochodów czy środków do życia, bowiem może ono być wypłacane tylko w razie wystąpienia ustawowych przesłanek, a te do nich się nie zaliczają. Poza sporem jest również fakt, że skarżący podczas rejestracji nie powiadomił organu o służącym mu prawie do renty (ani nawet o przerwie w jej pobieraniu), będąc do tego zobowiązanym. Skarżący bowiem w dniu [...] oświadczył, że zna swe uprawnienia i obowiązki, co potwierdził własnym podpisem (p. k. [...]-[...] akt administracyjnych). Odmienne jego wywody są więc nieprawdziwe. Z tych przyczyn zasadnie doszło do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją przyznającą prawo do zasiłku przedemerytalnego, albowiem po jej wydaniu wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania rozstrzygnięcia, nie znane organowi, który je wydał (art.145§1 pkt 5 k.p.a.). Prawidłowo przeprowadzone postępowanie wznowieniowe wykazało, że skarżącemu ów zasiłek się nie należy, toteż trafnie uchylono decyzję dotychczasową i wydano nową odmawiającą prawa do zaułku. Jak to bowiem wykazano powyżej skarżącemu to prawo nie służyło. W tej zatem materii skarga okazała się chybiona, dlatego została oddalona. Co się zaś tyczy zagadnienia zwrotu pobranego zasiłku potraktowanego jako nienależne świadczenie, to zważyć przyszło, że zapadłe w tym przedmiocie rozstrzygnięcia są przedwczesne i jako naruszające prawo procesowe nie mogły się ostać. Nie wchodząc w merytoryczną materię zasadności stanowiska organów administracyjnych wypowiadających się w tej sprawie, trzeba stwierdzić, że w omawianym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania, gdyż czynności procesowe w sprawie zostały przeprowadzone jedynie w odniesieniu do zagadnienia prawa do zasiłku przedemerytalnego. Te działania podjęto na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania, czyli w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji ostatecznych. Tymczasem co do nienależnego świadczenia takie decyzje nie zapadły, stąd brak było podstaw do rozstrzygania o nim w tym trybie. Prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym, gdy właściwy jest tryb zwyczajny uznawane jest za istotne naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy, dlatego skutkuje co najmniej uchyleniem zapadłych decyzji. Trzeba jeszcze dodać, że rozstrzygnięcie w tej materii nie zostało w kontrolowanych decyzjach wyodrębnione w sposób pozwalający na potraktowanie ich jako osobnych rozstrzygnięć (pomijając kwestię braku wszczęcia postępowania), przeto niepodobna było przyjąć, że doszło do wydania dwóch decyzji w formie jednego aktu. Rzeczą organów było więc orzekanie w tym zakresie po uzyskaniu przymiotu ostateczności przez decyzje wydane w postępowaniu wznowieniowym. W konsekwencji czego obie decyzje nie mogły się ostać, przy czym merytoryczna ich ocena jest obecnie w zasadzie wyłączona, bo ich eliminacja z obrotu prawnego nastąpić musiało z innej przyczyny, bez badania zgodności z przepisami prawa materialnego. Na marginesie zatem tylko można podnieść, że dokonując oceny legalności wypadłoby przychylić się do poglądu organów administracyjnych wyrażonego w omawianym przedmiocie, zaś obronę skarżącego odrzucić. Co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 2 sentencji niniejszego wyroku. Natomiast na podstawie art.145§1 pkt 1 lit. c i art.135 tej ustawy częściowo uchylił obie zapadłe w sprawie decyzje. Jednocześnie na mocy art.152 orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, doszedł bowiem od przekonania, iż nie powinna ona być bieżąco realizowana z uwagi na stwierdzone uchybienia.