II SA/Ka 1519/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Włodzimierz Kubik( spr.) Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr. sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi M. J. i H. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. nr [...] oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę [...] (sł. [...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga została wniesiona na wyżej opisaną decyzję Wojewody [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą: pozwolenia na ukończenie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego do stanu surowego zamkniętego na działce o nr. ew. [...] w Z., a także pozwolenia na budowę zbiornika ścieków sanitarnych w piwnicy wyżej wymienionego budynku. Zaskarżona decyzja jest już kolejnym rozstrzygnięciem w sprawie. W swojej poprzedniej decyzji z dnia [...]r. Wojewoda [...] uchylił w całości podobnej treści orzeczenie organu I instancji z dnia [...]r. z uwagi na dostrzeżone braki postępowania w tym m.in. brak opinii [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, brak uzgodnienia projektu budowlanego z właścicielem sieci gazowej oraz konieczność uzupełnienia zebranych w aktach sprawy dokumentów, w tym odnoszących się do planu zagospodarowania działki i autoryzowanego wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. Omówione decyzje wydane zostały na skutek wcześniejszej ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. nakazującej w trybie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 zze zm.) właścicielom przedmiotowego obiektu budowlanego W. i T. W. wykonanie projektu powykonawczego budynku wraz z ekspertyzą techniczną, doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z przepisami, a także opracowanie projektu gospodarki ściekowej oraz uzyskania uzgodnionego z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym pozwolenia na budowę i wreszcie przedłożenia powyższych dokumentów w Wydziale Architektury Urzędu Miejskiego w Z. w terminie 3 miesięcy od uprawomocnienia się decyzji. Wcześniejsze rozstrzygnięcia w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego obiektu kontrolował Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, który wyrokiem z dnia 22 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA/Ka 1098/96 uchylił wszystkie poprzednio wydane w sprawie tej samowolnej budowy decyzje Wojewody [...] i Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał, że postępowanie w sprawie organy obu instancji winny prowadzić w oparciu o przepisy ustawy z 1974 r. Prawo budowlane w związku z treścią art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst pierwotny Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.). W swoim rozstrzygnięciu Naczelny Sąd Administracyjny oparł się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r. sygn akt K 9/95 ( publ. OTK z 1996 r. nr 1, poz. 2) na skutek którego, ustawą z dnia 5 lipca 1996 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. nr 100, poz. 496) znowelizowany został wyżej cytowany przepis art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z akt sprawy poddanej kontroli NSA wynikało bowiem, że inwestorzy pismem z dnia [...] r. wystąpili do Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na ukończenie samowolnie rozpoczętej budowy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. i H. J. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając im obrazę przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) , a to art. art. 3, 40 ust. 1 i 2 i 42 ust. 1 pkt 5, a także przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 1 i 6 oraz ust. 2 i art. 34 ust. 1 i3 , a nadto §§ 36 i 37 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 140 ze zm.). W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że organy obu instancji zaakceptowały budowę domu na działce, której powierzchnia jest równa powierzchni podstawy tego obiektu budowlanego, a tym samy zatwierdzony projekt nie zawiera projektu zagospodarowania działki. Zaakceptowana też została budowa zbiornika ścieków w piwnicy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie ich domu, co narusza przepisy o warunkach technicznych. Budynek został usytuowany w sposób utrudniający dojazd do ich budynku, a komin w bezpośrednim sąsiedztwie dachu ich budynku. Wreszcie, że zatwierdzenie projektu budowlanego budynku jak i projektu budowy zbiornika ścieków li tylko na zasadzie odstępstw od obowiązujących przepisów o które to odstępstwa stara się organ wydający pozwolenie na budowę stawia pod znakiem zapytania bezstronność organu . W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazał on, że w kwestii usytuowania zbiornika ścieków organ I instancji skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 9 ustawy Prawo budowlane i uzyskał pozytywną opinię Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa odnośnie odstępstwa od warunków technicznych. Ponadto uzyskano pozytywne w tej kwestii uzgodnienie z organami inspekcji sanitarnej. Wreszcie Wojewoda nie zgodził się z zarzutem, iż nie ma prawnych możliwości usytuowania obiektu budowlanego, który swym obrysem zajmuje całą działkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musi odnieść skutek aczkolwiek nie z przyczyn podniesionych przez skarżących. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Wynik tej kontroli wskazuje na naruszenie w toku postępowania przez organy obu instancji przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W szczególności kontrola wydanych w sprawie decyzji wskazuje na naruszenie przepisów regulujących właściwość organów orzekających w przedmiocie samowolnie prowadzonych robót budowlanych, jak również naruszenie art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 32 ust. 4 oraz 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. będący związany oceną zawartą w wyroku NSA prawidłowo zastosował w decyzji z dnia [...]r. art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Z uwagi jednak na okoliczność, iż przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany do stanu surowego zamkniętego należało w tej fazie postępowania pouczyć inwestorów o konieczności podjęcia kolejnych kroków celem kontynuacji budowy zgodnie z wymogami prawa. Tymczasem organ nadzoru budowlanego w omawianej decyzji nałożył na inwestorów tylko ogólnie sformułowany obowiązek przedłożenia opisanych wyżej dokumentów w Wydziale Architektury Urzędu Miejskiego w Z. Konsekwencją opisanego rozstrzygnięcia winno być tymczasem zobowiązanie inwestorów do wystąpienia do organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zbiornika ścieków w trybie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a następnie udzielenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1a tej ustawy - w jej brzmieniu obowiązującym w chwili wydawanych rozstrzygnięć - pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na przedmiotowym obiekcie. Problemem związanym z ustaleniem organów właściwych do orzekania w trybie art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane poświęcona jest uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPS 9/01 (opublikowana w ONSA z 2002 r. z. 2, poz. 59). Przedmiotowa uchwała dotyczy co prawda nieco innego stanu faktycznego (sytuacji gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej uchylił na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę), tym niemniej dokonana w tej uchwale wykładnia art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie również w niniejszym postępowaniu. Wskazana wykładnia art. 37 ust. 2 nie pozostawia wątpliwości, iż również w przypadku samowolnego rozpoczęcia robót budowlanych, a następnie zastosowania do wykonanych robót budowlanych procedury określonej w art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może wydać pozwolenia na "ukończenie" budowy, natomiast właściwym w sprawie jest organ nadzoru budowlanego, który winien wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W kontrolowanym postępowaniu Prezydent Miasta Z. tymczasem wydał dwukrotnie decyzję udzielającą pozwolenia na ukończenie robót budowlanych. Wojewoda [...] również mimo dwukrotnego kontrolowania decyzji organu I instancji nie dostrzegł naruszenia nimi przepisów ustawy Prawo budowlane regulujących kwestie rozstrzygania w przedmiocie udzielania pozwoleń na dokończenie budowy obiektu budowlanego w sytuacji gdy inwestorzy nie dysponowali ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a w grę nie wchodzi zastosowanie art. 48 tej ustawy o nakazie rozbiórki. Zważyć też przyjdzie, że wady prawne zawierały również rozstrzygnięcia organów obu instancji w części odnoszącej się do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zbiornika ścieków w piwnicy przedmiotowego budynku. Decyzje te powinny być bowiem poprzedzone wydaniem przez Prezydenta Miasta Z. decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji co wynikało z przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Co prawda Wojewoda [...] w swojej decyzji z [...] r. dotyczącej przedmiotowego obiektu zobowiązał organ I instancji do zbadania zgodności projektowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego, jednakże samo przeprowadzenie takiej kontroli na etapie zatwierdzania projektu i udzielania pozwolenia na budowę nie może zostać uznane za wypełnienie dyspozycji wyżej wymienionych przepisów. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny – właściwy do rozpoznania tej sprawy na mocy art. art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) - uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać albowiem wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik postępowania. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stosownie do brzmienia art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270)- dalej zwanej ustawą - PoPPSA - wyeliminował z obiegu prawnego również pozostałe decyzje wydane w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczyła skarga uznając, że jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z uwagi na ukończenie przez inwestorów robót budowlanych na przedmiotowym obiekcie właściwym do rozpoznania sprawy w dalszym toku postępowania będzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., który kierować się będzie przepisami art. 51 ustawy Prawo budowlane w jej aktualnym brzmieniu (tekst. jednolity Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.). Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i art. 152 ustawy - PoPPSA w związku z art. 97 § 1 cytowanej wyżej ustawy przepisy wprowadzające(...). O kosztach postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 369 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 cyt. ustawy przepisy wprowadzające (...).