II SA/Ka 1525/02

Naczelny Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie WSA Małgorzata Jużków, NSA Tadeusz Michalik (spr.), Protokolant sekretarz Joanna Spadek, po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2004 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w B., działając na podstawie art. 1 pkt 2 i art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej oraz § 1, § 7 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych odmówił stwierdzenia u J. S. choroby zawodowej w postaci uszkodzenia słuchu. W motywach uzasadnienia powołując się na wyniki dochodzenia epidemiologicznego stwierdzono, że wyżej wymieniony podczas pracy w "A" SA w B. w okresie od 1975 r. do 1998 r. był narażony na hałas ponadnormatywny o poziomie 93- 104 dB. Jednakże badanie lekarskie przeprowadzone w [...] Centrum Medycznym oraz Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nie doprowadziły do rozpoznania zawodowego urazu akustycznego. W odwołaniu od tej decyzji J. S. wskazał na rozbieżność wyników badań przeprowadzonych w obydwu placówkach diagnostycznych, co do wielkości niedosłuchu w uchu lewym i prawym. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. po, rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] r. wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1k.p.a utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podkreślono, że brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, gdyż nie została rozpoznana przez kompetentną placówkę służby zdrowia. Placówka drugiego stopnia uprawniona do rozstrzygania spraw wątpliwych i spornych nie rozpoznała u wyżej wymienionego choroby zawodowej ze względu na to, że wielkość niedosłuchu nie osiąga takiego nasilenia, aby z lekarskiego punktu widzenia można było mówić o chorobie zawodowej narządu słuchu. Decyzje ta do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył J. S.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2002 r. sygn. akt II S.A./Ka 933/00 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych jako chorobę o etiologii zawodowej wymieniono "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu", co oznacza, że o zawodowym uszkodzeniu przesadza wyłącznie związek z pracą a nie rozmiar tego uszkodzenia. Brak jest więc podstaw do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem z uwagi na stopień tego uszkodzenia. Zauważono, że w niniejszej sprawie organ inspekcji sanitarnej wydał zaskarżoną decyzję przy założeniu, że rozmiar rozpoznanego niedosłuchu u skarżącego nie upoważnia do stwierdzenia choroby zawodowej, a tym samym oprał swe rozstrzygnięcie o dodatkową przesłankę, co jest niedopuszczalne. Podniesiono, że z treści orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] r. wynika, że u skarżącego rozpoznano niedosłuch obustronny odbiorczy przy średnich ubytkach słuchu, po odjęciu poprawki na wiek, wynoszących UP 35 dB/ A i UL 25 dB/ A, a ponadto bezspornie w sprawie jest, że skarżący pracował w warunkach narażenia na utratę słuchu. Zaakcentowano, że tak zebrany materiał dowodowy pozwalał na poczynienie przez ten organ jednoznacznych ustaleń, a zatem wobec dokonania przez organ odwoławczy nieprawidłowej wykładni pojęcia prawnego choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu tych chorób powoduje, ż jego decyzja uchybia przepisom prawa materialnego (§ 1 ust. 1 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych). Zobowiązano organ odwoławczy, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy raz jeszcze ocenił cały zebrany materiał dowodowy, kierując się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku, mając na uwadze, że o uszkodzeniu słuchu wywołanego działaniem hałasu decyduje wyłącznie związek z pracą a nie stopień czy rozmiar tego uszkodzenia. Decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § pkt 1 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. ponownie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy tok postępowania w sprawie. Nadto wskazał, że w związku z wyżej cyt. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. zwrócił się w dniu [...] 2002 r. do Kierownika Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w prośbą wydanie podsumowującego orzeczenia lekarskiego uwzględniającego wątpliwości i uwagi zawarte w treści wyroku. Podniesiono, że w dniu [...] 2002 r. lekarze orzecznicy Instytutu Medycyny Pracy w S. przesłali pisemną odpowiedź, w której podtrzymali swoje orzeczenie z dnia [...] r. w sprawie choroby zawodowej J. S.. Uznali, iż ujawnione w badaniach audiometrycznych obniżenie ostrości słyszenia u J. S. nie powodowało skutków zdrowotnych, które można by kwalifikować jako chorobę zawodową słuchu. Stwierdzili, że przesunięcie progu słyszalności u w/w nie jest schorzeniem, a jedynie odchyleniem od normy – nie skutkującym istotnym zaburzeniem funkcji organizmu. Funkcja narządu słuchu u J. S. nie była zatem upośledzona w stopniu, który można kwalifikować jako społecznie niewydolny. Wskazano, że rozpoznanie zawodowego uszkodzenia słuchu powinno być zgodne z wiedzą o patofizjologii urazu akustycznego i dlatego w/w obniżenie czułości słuchu zostało uznane przez audiologów IMPiZŚ w S. jako objaw zwany niedosłuchem audiometrycznym, gdyż nie wywołuje zaburzeń rozumienia mowy potocznej i w razie jego wykrycia u osoby narażonej na hałas ponadnormatywny wymaga podjęcia działań prewencyjnych (organizacyjno – technicznych) zapobiegających przekształceniu się niedosłuchu audiometrycznego w chorobę zawodową słuchu tzn. w zawodowy uraz akustyczny. Reasumując Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wskazał, że wobec braku rozpoznania choroby zawodowej – ponownie utrzymał w całości w mocy decyzję I instancji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. S. domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego jako wydanej z naruszeniem § 1 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie należy stwierdzić, iż z dniem 01 stycznia 2004 r. weszły w życie ustawy reformujące sądownictwo administracyjne, tj. ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U., nr 153, poz. 1269), ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) i ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271). W myśl art. 97 § 1 ostatniej z powołanych ustaw sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie w nich nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. nr 72, poz. 652) dla obszaru województwa śląskiego został utworzony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenia to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę w zakresie objętym zarzutami skargi oraz w ramach, wynikającego z art. 134 § 1 powołanej ostatnio ustawy, obowiązku kontroli zaskarżonego aktu z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł dostrzec uchybień, które motywowały do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W szczególności organ drugiej instancji ponownie rozpoznając sprawę uchybił obowiązującemu ówcześnie art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, który stanowił, że ocena prawna wyrażona przez Sąd wiąże tak organ orzekający w sprawie, jak i Sąd rozpoznający sprawę. Art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 01 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Innymi słowy Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany oceną prawną zawartą w poprzednim wyroku wydanym w sprawie. Organ administracji winien rozstrzygnąć sprawę decyzją, w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania, po wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy. Z tego obowiązku, naruszając art. 7 i 77 k.p.a. po raz drugi nie wywiązał się organ odwoławczy. Dostrzegł konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, zwracając się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o wydanie orzeczenia "podsumowującego". Opinia "podsumowująca" wydana dnia [...] 2002 r. jest zasadniczo tożsama w swej treści z orzeczeniem Instytutu z dnia [...] r.. Nie rozpoznano u J. S. choroby zawodowej wyłącznie z powodu zbyt małego ubytku słuchu. Oznacza to, że wskazana placówka diagnostyczna, a w ślad za nią organ Inspekcji Sanitarnej bezpodstawnie wprowadziły do pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenie słuchu wywołane hałasem" dodatkowe pozaprawne kryterium, od spełnienia, którego uzależnione zostało rozpoznanie, a w konsekwencji stwierdzenia choroby zawodowej. Wskazać ponownie przyjdzie, że choroba zawodowa jest pojęciem prawnym, którego materialoprawne przesłanki wyznaczył § 1 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz, U. Nr 294 ze zm.) W myśl tego przepisu przez choroby zawodowe rozumie się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do wymienionego rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Wystąpienie tych przesłanek organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 i 80 k.p.a. Jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są jednostki wymienione w § 7 powołanego rozporządzenia. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę pominął ponownie to, że opinia lekarska podlega jego ocenie jak każdy inny dowód, a zatem powinna być oceniana w aspekcie rozpatrzenia całego materiału dowodowego – art. 77 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie badania lekarskiego i uzyskanie orzeczenia odmawiającego stwierdzenia choroby zawodowej słuchu w oparciu o tożsame uzasadnienie jednostki orzekającej, które było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie i w sytuacji, w której dotychczasowy materiał dowodowy nie był wiarygodny, nie może uzasadniać oparcia ustaleń faktycznych na tej opinii. Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie omawiany dowód wymagał analizy i konsekwentnej oceny wiarygodności, stosownie do dyrektywy art. 80 k.p.a. i art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Na organach administracji publicznej orzekających w sprawach chorób zawodowych ciąży obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości, a w toku postępowania stoją na straży praworządności i obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Organ odwoławczy nie sprostał tym wymogom, a dokonana przezeń ocena i poczynione ustalenia faktycznie w rażący sposób naruszały art. 30 ustawy o NSA oraz art. 7 i 77 k.p.a. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i podważały zasadę zaufania obywateli do działań organów administracji publicznej. Wobec uchybienia przez organ odwoławczy wyżej opisanym obowiązkom na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji. Z uwagi na międzyczasowy przepis § 10, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), obowiązującego od dnia 3 września 2002 r. dalsze postępowanie organ odwoławczy będzie prowadził na podstawie dotychczasowych przepisów. Oznacza to również, że nie będzie można uzależnić stwierdzenia choroby zawodowej od stopnia ujawnionego odbiorczego ubytku słuchu i organ winien wydać decyzję o stwierdzeniu u J. S. choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Sąd nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu.