II SA/Ka 1526/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2005 r. sprawy ze skargi U.G. i P.G. na decyzję Wojewody S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie użytkowania obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że decyzja ta nie może być wykonywana w całości W związku z wnioskiem T.S. z dnia [...] Starosta W. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w R. przy ul. [...], na bar piwny z małą gastronomią. Wszczęcie i prowadzenie tego postępowania oprotestowali U. i P.G. oraz A.Z., właściciele sąsiednich nieruchomości. Decyzją z dnia [...] Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania parteru przedmiotowego budynku mieszkalnego na bar piwny z małą gastronomią. Jako podstawa prawna podane zostały przepisy art.28, 33 ust.1, art. 34 ust.4, art. 36, 41 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz § 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz.U. Nr 10, poz. 47). W uzasadnieniu opisano przebieg dotychczasowego postępowania, wskazując iż decyzja została wydana na skutek ponownego wniosku T.S., pierwotny jego wniosek został załatwiony odmownie decyzją Wojewody S. z dnia [...] Nr [...]. Ponowny wniosek inwestora podlegał rozpoznaniu. Organ administracji ocenił, że we wniosku tym usunięte zostały braki, stwierdzone w poprzednim postępowaniu. Plan zagospodarowana działki został sporządzony na mapie dla celów projektowych. Na planie tym nie zaznaczono miejsc parkingowych, zgodnie z załącznikiem do pisma Urzędu Miasta R. nr [...] z dnia [...], miejsca parkingowe przewidziano w istniejącej zatoce postojowej. Na planie zagospodarowania działki zaznaczono zieleń izolującą działki sąsiednie. Nadto inwestor przedstawił wymagane projekty i uzgodnienia. Przedstawiony projekt oceniono jako odpowiadający wymaganiom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz wymaganiom określonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrza Miasta R. nr [...] z dnia [...]. Odwołanie od tej decyzji wnieśli T. i A.Z. Złożone zostało również odwołanie opatrzone jednym nieczytelnym podpisem, określone jako pochodzące od U. i P.G. W złożonych odwołaniach wskazano w szczególności, że otwarty taras został już przez inwestora dobudowany przed wystąpieniem o jakiekolwiek pozwolenie i stał się częścią parteru. Taras ten przybliża teren inwestycji do sąsiedniej nieruchomości. Podniesiono też, że wykorzystywanie istniejącej zatoki postojowej wzdłuż ul. [...] w charakterze parkingu dla gości baru, utrudni życie codzienne mieszkańców. Sformułowane zostały zastrzeżenia, odnoszące się do niekorzystnego wpływu funkcjonowania baru na okoliczny spokój i możliwość korzystania przez właścicieli sąsiednich nieruchomości ze swoich domów i ogrodów w dotychczasowy sposób. Wskazano na negatywne doświadczenia mieszkańców związane z funkcjonowaniem istniejącego już w okolicy baru "[...]". Zaskarżoną decyzją, po rozpoznaniu odwołania P.G. oraz T. i A.Z., Wojewoda S. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej dobudowanego tarasu i odmówił wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania tej części obiektu, zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia podane zostały przepisy art. 71 ust. 1 ustawy prawo budowlane oraz § 10 rozporządzenia MGPiB w sprawie warunków (...) oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów lub ich części i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że bar piwny jako obiekt budowlany nie zalicza się do obiektów uciążliwych dla otoczenia. Niewłaściwe zachowania klientów powinny być likwidowane przez służby porządkowe. Zmiana sposobu użytkowania nie objęła tarasu, albowiem został on wybudowany bez pozwolenia na budowę, co potwierdził inwestor. Okoliczność ta winna być przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. O zgodności natomiast inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przesądza decyzja Burmistrza Miasta R. z dnia [...] wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach U.G. i P.G. zarzucili, że decyzja Wojewody S. jest sprzeczna z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, regulującymi ochronę przed hałasem i drganiami. Za chybiony uznali również argument, że bar piwny nie jest obiektem uciążliwym dla otoczenia i powołali się w tym zakresie na swoje doświadczenia związane z funkcjonowaniem takiego obiektu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda S. wniósł o jej oddalenie wskazując, iż uchylenie decyzji organu I instancji i odmowa udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania tarasu znajduje swoje uzasadnienie w fakcie samowolnego wykonania tego tarasu. W aktach sprawy znajduje się wniosek inwestora z dnia [...] wraz z dołączonym do niego projektem budowlanym, opiniami i uzgodnieniami, dowodem stwierdzającym prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, planem zagospodarowania działki i decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z projektu zagospodarowania parceli [...], część inwestycji stanowi taras. Znajdujący się w aktach "Projekt zmiany sposobu użytkowania" zawiera dwa odmienne projekty zagospodarowania parceli (k. 2 i k. 21) jeżeli chodzi o kwestię parkingu. Na pierwszym z nich nie zostały przewidziane miejsca parkingowe (k. 2). Na drugim (k. 21) miejsca postoje zostały zaprojektowane poza parcelą, wzdłuż ulicy [...] (istniejąca zatoka postojowa), tak też kwestia miejsc do parkowania została ujęta w opisie technicznym do projektu zmiany sposobu użytkowana obiektu (k. 18). Decyzja Burmistrza Miasta R. z dnia [...] dotycząca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego (zmiana sposobu użytkowania piwnic i parteru na lokal gastronomiczny, zmiana [...]) oraz budowa [...], w pkt II.4 zawiera warunek: w projekcie zagospodarowania terenu uwzględnić miejsca parkingowe o powierzchni wynikającej z programu inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy podkreślić, że organ I instancji wydał decyzję, którą zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania parteru budynku na bar piwny, zgodnie ze złożonym projektem. Jakkolwiek zatem wniosek inwestora dotyczył żądania związanego ze zmianą sposobu użytkowania, i tak też został określony przedmiot postępowania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczyło dwóch kwestii, odnosiło się bowiem zarówno do udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych i zatwierdzenia projektu dotyczącego tych robót, jak i udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Zgodnie z § 11 obowiązującego w dacie wydania decyzji rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków (...) oraz udzielania zezwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 47), jeżeli z treści wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania wynika, że zmiana ta wiąże się z koniecznością wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, właściwy organ wydaje postanowienie, w którym wzywa wnioskodawcę do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Udzielenie pozwolenia na budowę jest bowiem możliwe wyłącznie na wniosek zainteresowanego. W sprawie nie zostało ustalone, czy decyzja organu I instancji została wydana po złożeniu stosownego wniosku przez inwestora. Okoliczność ta powinna być przez organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy zbadana, ma ona bowiem istotny wpływ na ocenę dopuszczalności wydania decyzji przez organ I instancji. Pominięcie przez organ odwoławczy wskazanej dwuzakresowości postępowania miało wpływ także na wadliwość rozstrzygnięcia podjętego przez ten organ. Prawidłowo organ odwoławczy doszedł do wniosku, że wobec ujawnienia faktu samowolnego wykonania tarasu, nie może on być przedmiotem orzekania. Uchylając decyzję w części dotyczącej tarasu, organ nie wyczerpał jednak dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji, orzeka co do istoty bądź umarza postępowanie I instancji. Wojewoda S. uchylając decyzję Starosty W. w części dotyczącej tarasu, odmówił wydania pozwolenia na zmianę sposobu jego użytkowania a zatem orzekł co do istoty. Skoro decyzja ta dotyczyła również udzielenia pozwolenia na budowę tarasu i zatwierdzała projekt budowlany w tym zakresie, to niewątpliwie uchylenie tego rozstrzygnięcia pozbawione zostało dalszych, wymaganych przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. postanowień. Ze względu na dwuinstancyjność postępowania administracyjnego i pozycję organu odwoławczego w tym postępowaniu, nie jest dopuszczalne, co wynika z brzmienia art. 138 k.p.a. wydanie decyzji wyłącznie kasacyjnej, uchylającej rozstrzygnięcie I instancji. Uwzględniając przedstawioną argumentację, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej PoPPSA, w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Wobec uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 152 PoPPSA był zobowiązany do określenia, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.