II SA/Ka 1537/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Sędzia NSA Ewa Krawczyk Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi A. B., S. B., B. C. i E. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że decyzja ta nie może być wykonywana w całości, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] /[...]/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. decyzją z [...]r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...]r., działając na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie "zbadania legalności wykonanego oczka wodnego" na terenie nieruchomości położonej w R., stanowiącej działkę nr [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ nadzoru budowlanego wskazał, że powyższa nieruchomość, na której usytuowane jest oczko wodne, stanowi współwłasność B. i E. C., A. i S. B., M. K. oraz M. i T. C. Przeprowadzone postępowanie, w trakcie którego zwołano rozprawę administracyjną, odebrano oświadczenia od właścicieli nieruchomości nie pozwoliło określić kto i kiedy wykonał oczko wodne. Nie przyniosło rezultatu zwrócenie się do Gminy J., poprzedniego właściciela nieruchomości, o udzielenie informacji w tym zakresie. Organ nadzoru budowlanego zauważył ponadto, że istnienie i wykorzystanie oczek wodnych w ramach korzystania z terenu stanowiącego współwłasność zależy od woli współwłaścicieli, a w przypadku jej braku do rozstrzygania sporów co do rzeczy wspólnej powołane są sądy powszechne. Od decyzji tej odwołanie wnieśli M. i T. C. zarzucając, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, w szczególności nie zweryfikował niezgodnych z prawdą oświadczeń A. i S. B., którzy – zdaniem odwołujących się, bez ich wiedzy oraz zgody organu wykonali samowolnie oczko wodne z wodotryskiem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./ oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o nakazie rozbiórki obiektu małej architektury – oczka wodnego zobowiązując do rozbiórki solidarnie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Organ odwoławczy wywiódł, że sporne oczko wodne z wodotryskiem stanowi obiekt małej architektury /art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego/, zatem jego realizacja wymagała zgłoszenia właściwemu organowi /art. 29 ust. 1 pkt 4 i art. 30 Prawa budowlanego/. Niedopełnienie tego obowiązku skutkować musi rozpatrzeniem tej samowoli budowlanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego. Skoro prowadzone postępowanie nie doprowadziło do jednoznacznych ustaleń co do sprawcy samowoli i daty jej dokonania, należało orzec o zobowiązaniu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości do rozbiórki. Samowola budowlana nie ulega przedawnieniu, a obowiązki związane z likwidacją samowoli przechodzą na nabywców obiektu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. i S. B. oraz B. i E. C. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji i orzeczenie o umorzeniu postępowania. Zarzucili, że postępowanie dowodowe na drodze administracyjnej było nierzetelne, nie przeprowadzono nawet oględzin nieruchomości. Nie uwzględniono stąd, że na działce znajdują się trzy oczka wodne, decyzja zaś dotyczy jednego, nie wiadomo zatem którego, poza tym żadne z oczek nie posiada wodotrysku. Organ nie wziął pod uwagę, że nieruchomość została zakupiona z już istniejącymi trzema oczkami wodnymi, nie mogą więc ponosić odpowiedzialności za błędy poprzednich właścicieli. Wreszcie zarzucili, że postępowanie już poprzednio zostało umorzone. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na tę skargę podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i domagał się oddalenia skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie do odparcia okazał się zawarty w niej zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Przede wszystkim jednak zauważyć przyjdzie, czego nie dostrzegli skarżący, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, nazwanego "oczkiem wodnym z wodotryskiem" stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./. Organ odwoławczy zaś przyjął, że obiekt ten stanowi obiekt małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 lit. b, na realizację którego wymagane było zgłoszenie właściwemu organowi /art. 30 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego/. Skoro tak, to decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu małej architektury, a zatem obiektu budowlanego /art. 3 pkt 1 lit. c/ wykonanego bez uprzedniego zgłoszenia nie mogła zostać oparta o normę art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego. Umknęło bowiem organowi odwoławczemu, że w powołanych na wstępie przepisach mowa jest o budowie obiektu, nie zaś wykonywaniu innych niż budowa robót budowlanych. Stąd konsekwencją samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji mogło być jedynie zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Nie tylko jednak z tego powodu zaskarżona decyzja uchybia przepisom prawa. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że postępowanie administracyjne zmierzające do ustalenia, czy obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z przepisami, winno być prowadzone rzetelnie, starannie i z zachowaniem wszelkich reguł dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Trafnie zarzucają skarżący, że tych podstawowych zasad nie miał na uwadze organ, którego decyzję zaskarżono /z urzędu wypadnie stwierdzić, że także organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji/. W toku postępowania nie wyjaśniono istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i to nie tylko odnoszących się do daty wybudowania oczka wodnego i osoby inwestora. Zasadniczo nie ustalono podstawowych parametrów technicznych obiektu, nazywanego oczkiem wodnym bądź oczkiem wodnym z wodotryskiem, co dopiero pozwoliłoby na ocenę czy jest to obiekt budowlany /obiekt małej architektury/. W tym zakresie wystarczającym byłoby przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości i utrwalenie poczynionych ustaleń w sporządzonym protokole. Skoro w aktach sprawy administracyjnej przedstawionych Sądowi brak takiego protokołu, usprawiedliwionym staje się wniosek, iż organy zaniechały przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości, co jest istotnym brakiem postępowania. Oględziny pozwoliłyby także ustalić, czy na przedmiotowej nieruchomości znajduje się większa liczba oczek wodnych. Z oświadczeń złożonych w toku postępowania tak przez skarżących jak i uczestników wynika, iż na działce nr [...] zlokalizowane są trzy oczka wodne. Rodzi się zatem wątpliwość, co słusznie zaakcentowali skarżący w skardze, w stosunku do którego z tych obiektów orzeczono o rozbiórce. Ma to istotne znaczenie jeśli się weźmie pod uwagę, że na wypadek niewykonania orzeczonej rozbiórki, obowiązek nałożony w zaskarżonej decyzji podlegałby przymusowemu wykonaniu na drodze egzekucji administracyjnej. Organy nie dołożyły należytej staranności w gromadzeniu materiału dowodowego także w odniesieniu do daty wybudowania oczka wodnego. Zgodzić się należy z poglądem organu odwoławczego, że strony biorące udział w postępowaniu prezentowały odmienne stanowiska w tym zakresie, także co do osoby inwestora. Tymczasem organ poprzestał na lapidarnych oświadczeniach stron, nawet nie wyprowadzając z tego oczywistych wniosków. Strony zgodnie podały, że poprzednim właścicielem nieruchomości, na której usytuowany jest sporny obiekt, była Gmina J., przyznał to Wójt Gminy w piśmie do organu nadzoru budowlanego z dnia [...]r. Należało zatem zażądać przynajmniej operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę przed zawarciem umowy oraz wypisu aktu notarialnego. Nie można wszak wykluczyć, że informacje wypływające z tych dokumentów mogłyby nie tylko pozwolić na poczynienie stanowczych ustaleń co do tego, czy przed przeniesieniem własności na nieruchomości tej były zlokalizowane jakieś obiekty, a jeśli tak to jakie, a ponadto wpływać na ocenę wiarygodności zeznań stron, oczywiście po ich przesłuchaniu w trybie art. 86 kpa. Właściwe ustalenia daty wybudowania spornego obiektu, zważywszy na mię- dzyczasową normę art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, miałoby znaczenie dla właściwego ukierunkowania postępowania i stosowania przepisów prawa materialnego. Wreszcie należy stwierdzić, że organ odwoławczy decydując się na podjęcie reformatoryjnej decyzji nakazującej wszystkim współwłaścicielom nieruchomości rozbiórkę obiektu, nie rozważył, czy pomiędzy współwłaścicielami nie doszło do podziału quoad usum, a jeśli tak – czy zawarty w decyzji nakaz nie powinien być skierowany do osób, który wyłącznie korzystają z tej części nieruchomości, na której usytuowany jest obiekt. Nie można się jedynie zgodzić z zarzutem skarżących, iż postępowanie administracyjne w stosunku do spornego obiektu nie powinno być w ogóle prowadzone, skoro uprzednio zostało już umorzone. Autorzy tego zarzutu zapewne uznają za procesowe zamknięcie czynności treść pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...]r., który – całkowicie bezzasadnie – rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy uznał za zagadnienie cywilnoprawne. Czym innym jest rozstrzygnięcie sporu między współwłaścicielami nieruchomości, czym innym zaś zbadanie, czy obiekt budowlany zrealizowany na nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności kilku osób został wybudowany zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Nie może być kwestionowane, że to ostatnie zagadnienie rozstrzygane jest na drodze administracyjnej, co prawidłowo dostrzegł organ odwoławczy. Całokształt przedstawionych rozważań skłania do konkluzji, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego przez błędne zastosowanie tych przepisów oraz przepisów postępowania /art. 7, art. 75, art. 77 § 1/, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy reformatoryjnej decyzji bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności i bez należytego umotywowania decyzji narusza również w istotny sposób art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 107 § 3 kpa. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ i orzekł, że decyzja ta nie może być wykonywana. Rozstrzygnięcie w tym zakresie utraci moc z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia /art. 152 cytowanej ustawy/. Stosownie do wyniku sprawy na podstawie art. 200 tej ustawy należało także orzec o zwrocie kosztów postępowania przy zastosowaniu przepisu art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./. Ponownie rozpoznając sprawę uzupełni organ materiał dowodowy w zakresie wynikającym z uzasadnienia niniejszego orzeczenia. W szczególności zajdzie potrzeba przeprowadzenia oględzin nieruchomości celem ustalenia, jakie konkretne obiekty budowlane /głównie szeroko pojętej architektury ogrodowej/ są usytuowane na tej nieruchomości. Zadba przy tym organ, by protokół z oględzin zawierał precyzyjne stwierdzenia co do lokalizacji, ilości, formy, konstrukcji i funkcji tych obiektów. Zażąda następnie organ przedłożenia wypisu aktu notarialnego przenoszącego własność nieruchomości i operatu szacunkowego, sporządzonego przed zawarciem kontraktu. Umożliwi następnie stronom zgłoszenie wniosków dowodowych, a w zależności od ustaleń przesłucha również strony. Dołoży organ starań by protokoły z przeprowadzonych czynności procesowych były czytelne /dołączony do akt protokół z rozprawy z dnia [...]r. w większości jest nieczytelny/. Dopiero tak zgromadzony materiał pozwoli organowi na jego ocenę i wyprowadzenie właściwych wniosków. Prowadząc postępowanie uwzględni organ intertemporalny przepis art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. Nr 80, poz. 718/. Wobec zmiany stanu prawnego szczególnie wnikliwie oceni organ charakter spornego obiektu, czy jest to oczko wodne, wodotrysk bądź inny obiekt architektury ogrodowej, a swoje stanowisko uzasadni z przytoczeniem argumentacji. Ma to znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy, skoro budowa przydomowego oczka wodnego o powierzchni do 30 m2 nie wymaga co prawda pozwolenia, lecz zgłoszenia /art. 29 ust. 1 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r./, zaś budowa obiektu małej architektury – m.in. wodotrysku i innego obiektu architektury ogrodowej wymaga zgłoszenia jedynie wówczas, gdy obiekt taki zlokalizowany jest w miejscu publicznym /art. 29 ust. 1 pkt 22 i art. 30 ust. 1 pkt 4 tej ustawy/. SJ/