II SA/Ka 1573/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Asesor WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant ref. Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi Z. K., J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta U. z dnia [...] r., nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących [...] ( [...] ) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania; Wnioskiem z dnia [...] r. Z. K. i J. K. zwrócili się do Burmistrza Miasta U. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zagrody na działkach nr [...],[...],[...] i [...] w U. decyzją z dnia [...]r., doręczoną stronom [...]r. Burmistrz Miasta U. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Jako podstawa prawna rozstrzygnięcia podany został art. 1 ust. 2, art. 39, 40 ust. 1 i 3 oraz art. 42 i 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta U., zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Uzdrowiska U. z dnia [...]r., nr [...] ( opubl. w Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...]r.). W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wyjaśnił, że zgodnie z zapisem planu zagospodarowania przestrzennego, teren inwestycji położony jest w jednostce strukturalnej D 165 R – "tereny użytków rolnych z występującą rozproszoną zabudową mieszkalną". Dla jednostki tej plan przewiduje utrzymanie dotychczasowego użytkowania z dopuszczeniem możliwości uzupełnienia i wymiany kubatury dla zabudowy zagrodowej w wypadkach uzasadnionych wielkością areału rolnego. Dla rozproszonej zabudowy jednorodzinnej plan zakłada możliwość modernizacji obiektów. Wobec zapisów planu organ I instancji uznał realizację zamierzonej inwestycji za sprzeczną z planem, uznając iż zgodnie z jego brzmieniem dopuszczalna jest jedynie możliwość wymiany i uzupełniania istniejącej już zabudowy zagrodowej w wypadkach uzasadnionych wielkością areału rolnego. Generalnie zatem na terenach tych wykluczona jest nowa zabudowa. Uzupełnienie zabudowy dopuszcza się zaś jedynie w obrębie istniejącej zagrody ( siedliska), dodatkowym budynkiem związanym z produkcją rolną. Możliwa jest również wymiana kubatury rozumiana jako budowa nowego obiektu o tym samym przeznaczeniu na miejscu starego, zużytego. W złożonym odwołaniu wnioskodawcy wnieśli o uchylenie i zmianę rozstrzygnięcia organu I instancji, podnosząc iż wniosek organu o sprzeczności inwestycji z planem zagospodarowania jest błędny. Powoływana ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza bowiem wydanie decyzji odmownej wyłącznie w przypadku sprzeczności inwestycji z ustaleniami planu. Sprzeczność ta musi wynikać wprost z zapisów planu, nie można zatem uznawać za sprzeczne z planem tych zamierzeń, które nie zostały w planie ujęte i tak oznaczone. Aby organ mógł zatem zakazać zabudowy gruntu, konieczne jest wyraźne wprowadzenie takiego zakazu zabudowy do zapisów planu. W tym zakresie odwołujący powołali się na uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt OPK 40/97, zgodnie z którą "zamierzenie budowy obiektów budowlanych służących produkcji rolniczej na terenie, którego przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało ustalone jako grunty rolne, nie jest sprzeczne z tym planem w rozumieniu art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 10 ust. 1 pkt 8 tej ustawy, jeżeli plan nie wprowadza zakazu takiej zabudowy terenu". Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy wskazano, że eliminując możliwość lokalizacji siedliska służącego uprawie nie tylko gruntów stanowiących własność wnioskodawców, ale również dzierżawionych przez nich w celu uprawy, uniemożliwiono prowadzenie działalności, jakiej służy przeznaczenie gruntów w jednostce D 165 R. W aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że działki objęte wnioskiem stanowią pastwiska i grunty orne o łącznej pow. 4.094 m2, oraz dokumenty umowy dzierżawy działek o nr [...],[...],[...] i części działki [...], o łącznej pow. 1.3545 ha, zawartej między wnioskodawcami a A. M. w roku [...] i zmienionej w r. [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko Burmistrza Miasta U. w sprawie sprzeczności zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uznając iż dopuszcza on jedynie uzupełnianie i wymianę kubatury dla budowy zagrodowej, w wypadkach uzasadnionych wielkością areału, zaś planowana inwestycja przewidziana jest do realizacji na działkach nie zabudowanych, a zatem jest niedopuszczalna. W skardze do Sądu pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji z powodu ich niezgodności z prawem. W uzasadnieniu skargi, powołując się na zarzuty podniesione przed organem odwoławczym, skarżący podtrzymali swoje stanowisko w kwestii wadliwej oceny zamierzonej inwestycji jako sprzecznej z planem i powielili argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania. Wskazano równocześnie, że w sąsiedztwie zamierzonej inwestycji znajdują się zabudowania mieszkalne, a grunty sąsiednich gospodarstw są przeznaczone pod zabudowę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podało, że stosownie do art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, prawo do zagospodarowania terenu przysługuje w granicach określonych przez ustawy, a ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje : Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( t. jedn. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta przesądza, czy lokalizacja danego przedsięwzięcia, o określonym charakterze i przeznaczeniu, jest z punktu widzenia zapisów planu, dopuszczalna na danym terenie. Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 39 ustawy dotyczy bowiem przypadków zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu. W rozpatrywanym przypadku wniosek inwestorów dotyczył budowy nowej zagrody, mającej się składać z budynku mieszkalnego i budynku gospodarczo – składowego, co wynika ze znajdującego się w aktach projektu zagospodarowania terenu. Art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach sprzeczna z ustaleniami planu jest natomiast nieważna z mocy prawa ( art. 46 a ust. 1 pkt 1 ustawy ). W rozstrzyganej sprawie argument sprzeczności inwestycji z planem zagospodarowania został podany przez organy obu instancji jako przesłanka udzielonej odmowy. W trakcie postępowania ustalono, że teren przeznaczony pod inwestycję leży w jednostce strukturalnej D 165 R, a analizując zapisy planu dla tej jednostki, organy obu instancji doszły do przekonania, że wykluczona w tej jednostce jest jakakolwiek budowa na działce jeszcze nie zainwestowanej, plan dopuszcza bowiem jedynie uzupełnienie lub wymianę obiektów w ramach już istniejącej zagrody ( siedliska ). Taka interpretacja zapisów planu została poddana krytyce przez skarżących, negujących aby plan w istniejącym brzmieniu zawierał skuteczny zakaz zabudowy, skoro nie został on wyraźnie wyartykułowany w treści planu. W takim stanie sprawy, konieczne dla jej rozstrzygnięcia jest zatem ustalenie, czy planowana inwestycja jest objęta i w jakim zakresie, reglamentacją przewidzianą w planie zagospodarowania. Z dołączonego do akt wypisu z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Miasta z dnia [...]r. nr [...], wynika że dla jednostki strukturalnej D 165 R – tereny użytków rolnych z występującą zabudową mieszkalną utrzymuje się dotychczasowe użytkowanie z dopuszczeniem możliwości uzupełnienia i wymiany kubatury dla zabudowy zagrodowej w wypadkach uzasadnionych wielkością areału rolnego. Dla zabudowy jednorodzinnej zakłada się możliwość modernizacji obiektów. Z zapisu tego należy wnioskować, iż odmiennie uregulowana została sytuacja zabudowy zagrodowej a odmiennie zabudowy jednorodzinnej. O ile w przypadku zabudowy jednorodzinnej założono jedynie możliwość modernizacji obiektów, o tyle w odniesieniu do zabudowy zagrodowej wskazano na możliwość zarówno wymiany jak i uzupełnienia kubatury, w wypadkach uzasadnionych wielkością areału rolnego. Należy zgodzić się z twierdzeniami podanymi w uzasadnieniach decyzji organów administracji, że wymiana kubatury może mieć miejsce w odniesieniu do już istniejącego obiektu, który podlega takiej "wymianie". Brak jest jednak podstaw do przyjęcia stanowiska organów co do takiego samego ograniczenia w odniesieniu do sytuacji "uzupełnienia" kubatury. Po pierwsze należy zwrócić uwagę, że cytowany zapis planu nie zawiera w swojej treści wprost wyrażonego zakazu budowy na terenie użytków rolnych nowych zagród, wyprowadzanie takiego zakazu na etapie interpretacji tekstu prawnego nie jest zaś dopuszczalne. W tym zakresie należy podzielić stanowisko wyrażone w cytowanej uchwale składu 5 sędziów NSA z dnia 11 maja 1998 r., zgodnie z którą "ustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako gruntu rolnego nie oznacza samo przez się zakazu takiej jego zabudowy, która nie zmienia jego przeznaczenia. Zakaz takiej zabudowy powinien wynikać ze szczególnych warunków zagospodarowania takiego terenu określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem by ograniczyć prawo właściciela nieruchomości do podjęcia na niej określonej zabudowy lub do jej niezabudowania w ogóle, nie wystarczy powołanie się na to, że teren według przeznaczenia jest gruntem rolnym, ale konieczne jest wykazanie, że plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza zakaz zabudowy tego terenu w ogóle lub zabudowy określonego rodzaju. Po wtóre, z brzmienia zapisów planu nie wynika, że owo uzupełnianie kubatury, polegając na wznoszeniu nowych obiektów, odnoszone jest wyłącznie do poszczególnego, istniejącego siedliska, a nie do całej jednostki strukturalnej, w której ta rozproszona zabudowa zagrodowa występuje. Kryterium dopuszczalności takiego uzupełnienia zabudowy zagrodowej jest wskazana w planie wielkość areału rolnego, uzasadniająca powstanie nowego siedliska zagrodowego. Przyjęcie przez organy administracji ograniczenia, polegającego na dopuszczalności uzupełniania zabudowy zagrodowej wyłącznie w ramach istniejącego, poszczególnego siedliska, ma charakter arbitralny i skutkuje wadliwością zastosowanego rozumowania a contrario. Warunkiem poprawności takiego rozumowania jest bowiem w pierwszym rzędzie uznanie zamkniętego charakteru regulacji, będącej jego podstawą. Wobec treści planu, uznanie dopuszczalności uzupełniania zabudowy zagrodowej tylko w ramach siedlisk już istniejących nie jest zaś, jak wyżej wskazano, uzasadnione. Na terenach przeznaczonych pod uprawy rolne nie można bowiem wykluczyć zmian stosunków własnościowych i potrzeby organizowania nowych gospodarstw rolnych, z czym wiąże się potrzeba wznoszenia zabudowań. Dla takiej sytuacji plan wprowadza kryterium, odnoszące się do wielkości areału rolnego, który uzasadnia potrzebę wzniesienia zabudowań nowej zagrody, co rodzi po stronie organów potrzebę dokonania oceny każdego z indywidualnych przypadków pod wskazanym względem. Badając akta sprawy Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie takiej analizy celowości i dopuszczalności zlokalizowania nowej zagrody nie przeprowadzono, nie ustalono również czy projektowane zabudowania prowadzą do powstania nowego gospodarstwa rolnego. W tym zakresie rozpoznając sprawę organy administracji winny dokonać niezbędnych ustaleń, weryfikujących charakter planowanej zabudowy jako zagrody a następnie określić dopuszczalność jej zlokalizowania ze względu na wielkość areału rolnego. Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 PoPPSA, do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 209 PoPPSA w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające. su.