II SA/Ka 16/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik WSA Stanisław Nitecki Protokolant referent Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie kary pieniężnej za przejazd pojazdem bez uiszczenia opłaty stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia. Decyzją z dnia [...] powołując się na upoważnienie Komendanta Miejskiego Policji w G., funkcjonariusz Komendy Miejskiej Policji w G., na zasadzie art.93 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2002r. Nr 25, poz.253), nałożył na R. K. karę pieniężną w kwocie [...] zł za wykonywanie transportu drogowego na potrzeby własne bez uiszczenia wymaganej opłaty. Decyzję tę doręczył kierowcy pojazdu w dniu jej wydania. W dniu [...] do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. wpłynęło pismo R. K. zatytułowane "Prośba", w którym wnosił on o "umorzenie kary pieniężnej za brak opłaty drogowej", wywodząc, iż kwota [...] zł przekracza jego możliwości finansowe. Jednocześnie przyznał, że wspomnianej opłaty nie uiścił. Zaskarżonym postanowieniem, opartym o przepis art.134 k.p.a., stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W jego uzasadnieniu wskazano, iż - mimo prawidłowego pouczenia - środek ten został wniesiony po upływie 14-dniowego terminu przewidzianego przepisem art.129§2 k.p.a., bowiem odwołanie nadano w placówce pocztowej w dniu [...] Nadto podkreślono, iż odwołujący się nie domagał się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie wydał Zastępca Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w K. powołując się na upoważnienie udzielone mu przez Komendanta tejże Komendy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia powyższego postanowienia, eksponując okoliczności podniesione w poprzednim piśmie, akcentując brak środków na uiszczenie kary. W jej uzupełnieniu wskazał, iż nie złożył odwołania w terminie, gdyż kierowca decyzję organu pierwszej instancji doręczył mu w dniu [...] Podniósł, że temuż kierowcy użyczył swojego pojazdu, a sam przebywał w dacie kontroli za granicą. Odpowiadając na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację, nadto naprowadzając na zasadność wymierzonej kary i niemożność odstąpienia od tej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Na wstępie należy wyjaśnić, że z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne, przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy Przepisy wprowadzające... i art.13 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez tutejszy sąd na podstawie przepisów tej ostatniej ustawy. W drugim rzędzie godzi się zwrócić uwagę, że wedle treści art.1 cytowanej ustawy o ustroju sądów administracyjnych sądy te powołane są m.in. do kontroli działalności administracji publicznej, a więc orzekają o zgodności z prawem działań organów administracyjnych w zakresie publicznoprawnym. W myśl przepisu art.145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy te badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje administracyjne albo postanowienia nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wówczas władne są uchylić takie rozstrzygnięcie. Badają także czy poddane ich osądowi decyzje albo postanowienia nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością. Przy czym, w myśl art.134 §1 tej ustawy, nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem kontrolują legalność także z urzędu. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w tych ramach, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł nie dostrzec istotnych wadliwości proceduralnych, z których jedna wyczerpuje przesłankę rażącego naruszenie prawa. Postanowienie to zostało bowiem wydane przez nieuprawnioną osobę. Stosownie do obowiązującego w dacie wydawana decyzji w sprawie brzmienia art.89 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo transportowe jednym z organów uprawnionych do kontroli dokumentów obejmujących m.in. dowód uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg krajowych - była "Policja". Uregulowanie to nie precyzuje więc organów, stanowisk czy osób, które były właściwe do wydawania decyzji czy postanowień w tej materii (obecnie zwrot "Policja" zastąpiono zwrotem "funkcjonariusze Policji"). Przeto dla zinterpretowania tego zagadnienia odwołać się wypadło do przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz.58 ze zm.). Stosownie do obowiązującego w dacie wydawania zapadłych w sprawie decyzji brzmienia art.6a ust.1 i 2 pkt 1 właściwym w postępowaniu administracyjnym organem z zasady jest komendant powiatowy (miejski) Policji, zaś organem wyższego stopnia w stosunku do niego komendant wojewódzki Policji. Po myśli art.6b ust.5 tej ustawy w razie czasowej niemożności sprawowania funkcji przez komendanta wojewódzkiego, zakres jego zadań i kompetencji rozciąga się na I zastępcę komendanta wojewódzkiego Policji. Ponieważ zaskarżone postanowienie nie zostało podpisane przez osobę pełniącą funkcję organu (komendanta ani jego I zastępcy), a przez osobę powołującą się na upoważnienie, podstawy dla tej czynności należało poszukiwać w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Jego art.268a, mający w ocenie Sądu zastosowanie w sprawie, dopuszcza udzielenie przez organ administracji publicznej pisemnego upoważnienia pracowników jednostki do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Na wezwanie Sądu Wojewódzki Komendant Policji w K. nadesłał upoważnienie udzielone w tym trybie do załatwiania m.in. spraw objętych niniejszym postępowaniem Naczelnikom Wydziałów i ich zastępcom Komendy Wojewódzkiej Policji. W ocenie składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę upoważnienie to jest wadliwe i nieskuteczne. Przywołany powyżej przepis, oraz generalne zasady procedury, wymagają, aby tego rodzaju upoważnienie precyzowało imiennie osobę uprawnioną do dokonywania określonych czynności w imieniu organu. Wskazanie jedynie stanowiska służbowego nie znajduje aprobaty przede wszystkim z literalnego punktu widzenia, skoro ustawa mówi o pracowniku. Nie bez znaczenia są też kwestie zasadnicze, które wymuszają imienne wskazanie osoby z powodu zarówno czytelności tej czynności, jak i ewentualnej odpowiedzialności funkcjonariusza. Taki pogląd jest utrwalony zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie (p. Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego pod red. Barbary Adamiak i Janusza Borkowskiego, Warszawa 2004 r., str. 864). W tej sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie podpisała nieuprawniona osoba, rażąco naruszono przepisy o właściwości, stąd postanowienie to jest nieważne z mocy art.156§1 pkt 1 k.p.a.. Jeżeli nadto powołano się na upoważnienie "bezimienne", które błędnie zostało udzielone, doszło do rażącego naruszenia przepisu art.268a k.p.a. oraz przywołanych przepisów prawa materialnego, co spełnia przesłankę zawartą w art.156§1 pkt 2 k.p.a.. Z tej przyczyny zaskarżone postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego. Przy czym należy zwrócić uwagę na fakt, iż nie jest oczywistym, że skarżący w piśmie z dnia [...] złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] bowiem wyraźnie domagał się umorzenia należności, co jest ewentualnym przedmiotem postępowania egzekucyjnego, przyznając jednocześnie, że opłaty nie uiścił. Zatem przed takim zakwalifikowaniem pisma konieczne było wyjaśnienie jego rzeczywistych intencji. Gdyby nie stanowiło ono odwołania, brak było podstaw do wydania postanowienia w trybie art.134 k.p.a., jak też oczywiście do rozpatrywania dalszych wniosków i odwołania. W przeciwnym jednak wypadku zważyć należałoby, iż w niniejszym postępowaniu skarżący wskazywał na okoliczności, które mogłyby świadczyć o zamiarze skorzystania z instytucji przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W tym kontekście przede wszystkim oceny wymagałaby kwestia prawidłowości doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej kierowcy prowadzącemu pojazd, który nie legitymował się pełnomocnictwem przedsiębiorcy dla dokonania tej czynności. Nie od rzeczy na koniec będzie też uwzględnienie i tej kwestii, iż zarzut braku upoważnienia, można również postawić funkcjonariuszowi podpisującemu decyzję wydaną w pierwszej instancji. Zatem na zasadzie art.145§1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji niniejszego wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonego postanowienia odstąpiono od rozstrzygnięcia w trybie art.152 tej ustawy, zaś z braku wniosku nie orzeczono o kosztach postępowania.