II SA/Ka 1612/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: WSA Włodzimierz Kubik asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...]r. i orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; 3/ zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania; Dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. zawiadomił T. S. o wszczęciu na wniosek A. S. postępowania w sprawie rozbudowy budynku garażu w B. przy ul. [...]. W piśmie z dnia [...]r. A.S. poinformowała organ administracji, że przy blaszanym garażu stojącym na jej posesji, gromadzone są materiały budowlane i prowadzone prace budowlane, zaś istniejący garaż o pow. 16 m2 został powiększony o ok. 10 m2. Garaż stoi na fundamencie murowanym, jest wyłożony płytami betonowymi i kostką brukową. W trakcie postępowania zostało ustalone, że pismem z dnia [...]r. T. S. dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania remontu blaszanego garażu znajdującego się na posesji przy ul. [...] w B. W zgłoszeniu określiła, że remont będzie polegał na wymianie przerdzewiałych fragmentów blach i nie pociągnie za sobą żadnych zmian architektonicznych. W piśmie z dnia [...] r. T. S. podała, że garaż stanowi jej własność, i znajduje się na nieruchomości, która stanowiła współwłasność jej zmarłego w [...] r. męża oraz jego matki A. S. Okoliczność tę potwierdza znajdujące się w aktach postanowienie Sądu Rejonowego w C.e z dnia [...]r sygn. akt [...], stwierdzające nabycie praw do spadku przez Z. S. i A. S. po zmarłym W. S. oraz wypis z księgi wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego w C. [...]r. zostały przeprowadzone oględziny przedmiotowej posesji, w trakcie których ustalono, że w odległości ok. 0,45 m od ogrodzenia międzysąsiedzkiego znajduje się garaż konstrukcji stalowej o ścianach obitych blachą i dwuspadowym dachu, z którego jedna połać ma spad na stronę sąsieda. Garaż ten ma ponad. 20 lat, w związku z jego istnieniem właściciele posesji nie mają jednak ani projektu ani pozwolenia na budowę. T. S. wyjaśniła, że we wrześniu, na podstawie dokonanego zgłoszenia wykonała remont garażu, polegający na wymianie blach, natomiast A. S., potwierdzając czas prowadzenia prac remontowych, wskazała, że garaż został również powiększony na długości 2,70 m, na co wskazała świadka W. N. Uprzednio garaż miał długość 5,40 m i szerokość 3 m, wys. 2,30 m i dwuspadowy dach oraz stał na fundamencie z cegły i płyt betonowych, zaś nowa część stoi na płytach chodnikowych. Okoliczności tej zaprzeczyła T. S., która wskazała świadka M. N. stwierdzającą, że nie była prowadzona rozbudowa garażu. Twierdzenia T. S. potwierdzone zostały również pisemnym oświadczeniem E. S. o braku rozbudowy garażu w czasie prowadzonego remontu we [...]r. W protokole zawarto stwierdzenie, że w ocenie komisji w ostatnich 3 latach istotnie dokonano rozbudowy garażu na wskazanej długości. Decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał T. S., w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, wykonanie i dostarczenie dokumentacji powykonawczej budynku garażu, uwzględniającej zmiany i przeróbki zapewniające zgodność z prawem oraz dostarczenie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej garażu. W uzasadnieniu podano, że w latach [...] wykonano przedmiotowy budynek garażu, bez pozwolenia na budowę. Budynek jest zlokalizowany w granicy posesji. [...]r. dokonano zgłoszenia jego remontu. Organ przyjął wobec powyższego, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, nie ma zastosowania art. 48 tej ustawy, lecz przepisy dotychczasowe, zgodnie z którymi budynek należy doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Garaż jest położony w jednostce MU-1, która zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta i Gminy B. nr [...], jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Taka lokalizacja w ocenie organu I instancji wyklucza zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. prawo budowlane, albowiem inwestycja nie jest sprzeczna z planem, zaś dobry stan obiektu wyklucza stosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 powoływanego prawa budowlanego. Odnosząc się do przeprowadzonych robót remontowych, organ stwierdził, że zostały one wykonane w oparciu o dokonane zgłoszenie. Po rozpoznaniu odwołania A. S., decyzją z dnia [...]r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że w trakcie przeprowadzonych oględzin został ustalony fakt rozbudowy garażu, kwestia ta nie została jednak przez organ wyjaśniona. Wydana decyzja pomija rozbudowę garażu i jeżeli została ona wykonana, to z akt nie wynika na jakiej podstawie. Roboty budowlane, nie objęte dokonanym zgłoszeniem winny być uznane za samowolę, a ich skutki zlikwidowane w oparciu i właściwe przepisy prawa. Jako motyw uchylenia decyzji wskazano zatem, że ponownego wnikliwego zbadania wymaga sprawa ewentualnej samowoli budowlanej przy rozbudowie garażu. Pismem z dnia [...]r. T. S. wyjaśniła, że garaż został rozbudowany o część gospodarczą, przylegającą do tylnej ściany garażu "głównego" za życia jej męża. Część ta stoi bez fundamentów i służy magazynowaniu starych sprzętów. Rozpoznając ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. ponownie nakazał T. S. wykonanie i dostarczenie dokumentacji powykonawczej budynku garażu wraz z orzeczeniem o jego stanie technicznym, z uwzględnieniem ewentualnych zmian i przeróbek w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, oraz do dostarczenia inwentaryzacji powykonawczej. Dla wykonania tego obowiązku organ zakreślił termin 90 dni od daty ostateczności decyzji i zobowiązał do wystąpienia z wnioskiem na użytkowanie do Starosty Powiatowego. Jako podstawa prawna wydanego rozstrzygnięcia podany został art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ podał, że z wyjaśnień T. S. wynika, iż w okresie obowiązywania aktualnej ustawy prawo budowlane nie było rozbudowy garażu. Ponieważ garaż i dostawiona do niego część gospodarcza powstały w pewnym odstępie czasu, komisja ze względu na różnicę w stanie posadzki uznała, że dokonano dobudowy garażu, jednakże dobudowa ta nie miała miejsca w ciągu trzech ostatnich lat, jak podano w protokole oględzin. Za miarodajne dowody w tym zakresie organ uznał zarówno wyjaśnienia T. S., jak i M. N. oraz E. S., które stwierdziły że w czasie remontu nie było dobudowy, a garaż po przeprowadzonym remoncie we wrześniu, nie zmienił wyglądu. W pozostałym zakresie w uzasadnieniu powtórzono argumentację, przemawiającą za zasadnością zastosowania art. 40 poprzednio obowiązującego prawa budowlanego. W odwołaniu złożonym od tej decyzji A. S. podniosła, że wyjaśnienia powołanych w uzasadnieniu decyzji osób nie stanowią dostatecznych argumentów, albowiem nie wnosi nic do sprawy twierdzenia E. S., że garaż istniał, zaś M. N. mieszka od niespełna 3 lat w sąsiedztwie, nigdy nie była w garażu i stąd jej oświadczenia nie są miarodajne. Odwołująca się podniosła, że w jej przekonaniu niedopuszczalne było udzielenie zgody na remont garażu bez wezwania wnioskodawczyni do wykazania tytułu prawnego do nieruchomości, albowiem naruszyło to jej prawo własności. W odpowiedzi na odwołanie T. S. wystosowała do organu II instancji pismo wyjaśniające oraz dołączyła oświadczenie J. S. W oświadczeniu tym stwierdził on, że garaż wymagał naprawy ze względu na wiek (20 lat), po przeprowadzonym remoncie nie zmienił on wyglądu i stoi na dotychczasowym miejscu, jedynie jego blacha nie ma już dziur. W piśmie T. S. wywodziła natomiast, że nie ma obowiązku uzgadniać remontu garażu z A. S., bo jest on jej własnością, zaś organ słusznie odmówił wiarygodności twierdzeniom świadka N., albowiem jest on spokrewniony z A. S. Odnośnie stosunków dotyczących korzystania z nieruchomości podała, że zamieszkuje na posesji od roku [...], dział spadku nie był robiony po śmierci jej teścia, jednakże utrzymywał się ustalony przez niego podział nieruchomości dla korzystania, który jest naruszany obecnie przez A. S. W toku postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał zarówno T. S., jak i A. S. do złożenia oświadczeń trzech świadków, będących mieszkańcami B. i nie będących bliską rodziną stron, potwierdzających, że w trakcie prowadzonego remontu garażu we [...]r., nie był on rozbudowany. W aktach znajdują się oświadczenia : T. M., J. S. i M. N., którzy stwierdzają iż w czasie remontu garaż nie był rozbudowywany oraz oświadczenia A. G., W. N. i H. U., którzy stwierdzają fakt jego rozbudowy w roku [...]. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W zakresie ustaleń faktycznych podano, że remont garażu we [...]r. został przeprowadzony na podstawie zgłoszenia, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu. Oględziny garażu, który składa się z dwóch odmiennie wyglądających części, skłoniły pierwotnie organ administracji do uznania, że przy okazji remontu, nastąpiła również rozbudowa garażu. Stanowisko to zostało jednak przez organ zweryfikowane. Ponieważ pozostające w sporze strony przedłożyły sprzeczne oświadczenia osób trzecich, organ uwzględnił, że w złożonym zgłoszeniu zawiadomiono o planowanym remoncie garażu, wskazując że poprawi to stan bezpieczeństwa znajdujących się w nim samochodów. Użyta liczba mnoga w porównaniu z wielkością garażu bez części dodatkowej, wynoszącą 5,40 m skłoniła organ do przyjęcia, że w tak małym pomieszczeniu nie mogłoby zmieścić się więcej niż jeden pojazd, a zatem w chwili dokonywania zgłoszenia garaż był już powiększony, zgodnie z twierdzeniami T. S. Organ uznał również za niewątpliwe, że garaż istnieje przeszło 20 lat i stanowi samowolę budowlaną. Wobec powyższego, ponieważ powstał on pod rządami uprzednio obowiązującego prawa budowlanego z 24 października 1974 r. , na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., sprawa winna zostać rozpoznana na podstawie przepisów uprzednio obowiązujących. Uzasadniwszy w ten sposób zastosowanie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, organ podał, że jednocześnie nie zachodzą przesłanki z art. 37 tej ustawy uzasadniające nakazanie rozbiórki garażu, albowiem garaż jest w dobrym stanie technicznym i wedle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się na działce położonej w jednostce strukturalnej MU2, przeznaczonej pod mieszkalnictwo i usługi, a zatem nie jest inwestycją sprzeczną z planem. Wobec braku podstaw do orzeczenia jego rozbiórki, organ był zobowiązany przeprowadzić procedurę legalizacyjną. W skardze skierowanej do Sądu A. S. wniosła o nakazanie likwidacji garażu i podała, że stosunki majątkowe nieruchomości nie są uregulowane i nie można ustalić na czyjej działce stoi garaż, podatek od nieruchomości jest płacony przez nią. Rozbudowę garażu skarżąca uzasadniła nabyciem samochodu przez wnuczkę, co nastąpiło po śmierci Z. S., nadto sprzeciwiła się istnieniu garażu na działce. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto wskazał, że zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r., prawo budowlane, stosowna decyzja w pierwszej kolejności winna być kierowana do inwestora obiektu, a postępowanie zmierzające do uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie jest uzależnione od posiadania prawa własności terenu, zaś w rozpoznanej sprawie spór rodzinny koncentruje się wokół spraw własnościowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Kwestią bezsporną w niniejszej sprawie jest, że garaż znajdujący się na posesji przy ul. [...] w B., został wzniesiony bez wymaganego prawem pozwolenia. Jak wynika jednak z oględzin, składa się on z dwóch części, z których jedna została dobudowana w czasie późniejszym. O ile wiek garażu głównego ustalono na ok. 20 lat, o tyle czas powstania części dobudowanej nie został w trakcie postępowania ustalony. Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., organ administracji był zobligowany zaleceniem organu odwoławczego, przeprowadzenia postępowania w kwestii dobudowanej części garażu, w tym czasu jej powstania. Przeprowadzone postępowanie skoncentrowane jednak zostało na pytaniu, czy dobudowa ta miała miejsce w czasie przeprowadzonego remontu we [...]r. W tym zakresie organ przyjął, że dobudowa nie została przeprowadzona w czasie remontu. Ustalenie to nie uprawnie jednak do przyjęcia , że dobudowa , podobnie jak budowa części zasadniczej, miała miejsce pod rządami ustawy z roku [...]. Wniosek taki nie wynika z żadnych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Inwestorka T. S. podnosiła, że dobudowa została przeprowadzona jeszcze "za życia jej zmarłego męża Z.", Z. S. zmarł jednak w roku [...] r. a zatem w kilka lat po wejściu w życie obecnie obowiązującej ustawy prawo lokalowe. Rozstrzygnięcie zaś w tym zakresie jest zasadnicze, jeżeli chodzi o dopuszczalność zastosowania art. 103 ust. ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Sąd zwraca przy tym uwagę, że organy nie wykorzystały możliwości dowodowych przewidzianych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 k.p.a., organy są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienie sprawy. W tym celu organy winny zastosować środki dowodowe, zwiększające możliwość osiągnięcia tego celu. Zwraca uwagę, że czyniąc ustalenia faktyczne w sprawie organy zwróciły się do przedłożenie w formie dokumentów prywatnych oświadczeń osób trzecich, zaniechały jednak przeprowadzenia dowodu z zeznań tych osób jako świadków, wobec czego zniweczyły możliwość odebrania wyjaśnień pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Efektem było uzyskanie sprzecznych w swej treści oświadczeń , co nie przyczyniło się do dokładnego ustalenia stanu faktycznego. W sprawie zostało również przyjęte, że nie zachodzą przesłanki negatywne z art. 37 poprzednio obowiązującego prawa budowlanego, co umożliwia zastosowanie art. 40 tej ustawy. Przepis art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wobec zlokalizowania przedmiotowego garażu w jednostce oznaczonej symbolem MU, organy prawidłowo przyjęły, że nie narusza on postanowień planu miejscowego. Nie został jednak uwzględniony ujawniony w trakcie oględzin garażu fakt, że znajduje się on w odległości 0,45 m od ogrodzenia międzysąsiedzkiego i posiada dach ze spadem z jednej strony na działkę sąsiednią. Okoliczność ta nie została przez organy rozpoznana w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62 ze zm.). Przepis § 13 tego rozporządzenia dopuszcza sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ściany budynku gospodarczego, graniczące z działką sąsiednią, nie powinny mieć okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Budynki gospodarcze usytuowane bezpośrednio przy granicy działki nie mogą przylegać do budynków mieszkalnych na sąsiedniej działce. Należy stwierdzić, że przesłanki dopuszczalności zlokalizowania budynku garażu w określonej odległości od działki sąsiedniej nie zostały przez organy rozpatrzone, okoliczności te mają zaś istotne znaczenie dla ustalenia możliwości odstąpienia od zastosowania skutków przewidzianych w art. 37 ustawy prawo budowlane z 1974 r. Rozstrzygając sprawę organy nadzoru budowlanego winny ustalić, jaki przepisy prawa budowlanego znajdują zastosowanie w stosunku do poszczególnych obiektów istniejących na działce, jak również ocenić możliwość odstąpienia od orzekania o ich rozbiórce z uwzględnieniem przepisów dotyczących zasad sytuowania danych obiektów na nieruchomości. Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 PoPPSA, do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 PoPPSA w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające.