II SA/Ka 1617/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie WSA Małgorzata Jużków, Asesor WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant st. sekr. Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2004 r. przy udziale - sprawy ze skargi A. G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...]r. w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] r. [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. w oparciu o art. 1 pkt 2, art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) §§ 1, 7, 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 ze zm.) orzekł, o braku podstaw do stwierdzenia u A. G. choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do w/wym. rozporządzenia. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że warunkiem koniecznym do stwierdzenia choroby zawodowej jest jej uprzednie rozpoznanie przez właściwą jednostkę służby zdrowia. W tym celu A. G. był badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. oraz Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. gdzie stwierdzono obustronny odbiorczy niedosłuch i obniżenie ostrości słuchu obustronnie. Dalej wymienił zakłady pracy w których A. G. był zatrudniony w latach 1960-2000 jako spawacz elektryczny. W konkluzji uznał, że w oparciu o wyniki badań lekarskich i braku przekroczeń na hałas ponadnormatywny od 1991 r. brak było podstaw do rozpoznania u w/wym. choroby zawodowej. W odwołaniu od powyższej decyzji A. G. podkreślił, że w okresie jego zatrudnienia występowały przekroczenia hałasu jednakże nie przeprowadzono wówczas stosowanych badań sanitarnych, zaś badania wykonane w Firmie "A" przez "B" z R. w 1997 r. wykazało natężenie hałasu o poziomie 82dB, jednakże podczas tych badań nie wszystkie urządzenia emitujące hałas były włączone. Dołączając do odwołania kopie dokumentacji lekarskiej podniósł, że badania lekarskie okresowe z 1995, 1996 i 1997 r. potwierdzają u niego ubytek słuchu. Na koniec zakwestionował ustalenia organu co do braku narażenia po 1991 r. na ponadnormatywny hałas, gdyż jak stwierdził w okresie tym nastąpiła u niego wyraźna utrata słuchu o czym świadczy dokumentacja lekarska. Zwrócił uwagę, iż na skutek utraty słuchu nie może znaleźć stałej pracy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest orzeczenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną o wystąpieniu choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy, a chorobą tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy. Organ ustalił, że odwołujący się będąc zatrudniony w latach 1967-1968 (3 miesiące) w "C" jako ślusarz, w latach 1968-1969 i 1971-1975 w "D" jako ślusarz i ślusarz spawacz, w latach 1977-1979 w "E" w G. jako st. ślusarz oraz przez 5 miesięcy 1998 r. – w "F" w Z., pracował w warunkach gdzie hałas był istotnym zagrożeniem dla narządu słuchu, tzn. równoważny poziom dźwięku przekraczał 82 dB. Zatem zdaniem organu odwołujący się pracował – łącznie około trzech lat – w warunkach stwarzających ryzyko powstawania przewlekłego urazu akustycznego. Dalej wskazał, że orzeczenia lekarskie wydane przez dwie kompetentne placówki diagnostyczne wykluczyły u A. G. chorobę zawodową. Podkreślił, że według orzeczenia Instytutu badania audiometryczne wykazały obniżenie słuchu w uchu lewym (lepiej słyszącym) nie dające z lekarskiego punktu widzenia podstawy do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Ponadto stwierdzona asymetria słuchu nie jest charakterystyczna dla uszkodzenia słuchu spowodowanego działaniem hałasu. Wyjaśnił, że obniżenie czułości słuchu w uchu lepiej słyszącym nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu i z lekarskiego punktu widzenia, nie jest chorobą, lecz objawem zwanym niedosłuchem audiometrycznym, który nie pociąga za sobą skutków jak i zaburzenia rozumienia mowy potocznej. Podniósł, że stwierdzony u odwołującego się niedosłuch odbiorczy ze znaczną asymetrią słyszenia, która nie jest charakterystyczna dla uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu oraz przesunięcie progu słuchu w uchu lewym nie skutkujące zaburzeniem czynności narządu słuchu z jego konsekwencjami zdrowotnymi i społecznymi nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Zatem brak było podstaw do uwzględnienia odwołania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. G. wskazał na błędy w ustaleniach faktycznych polegające na nieuwzględnieniu jego zatrudnienia w "G" (1960-1967) oraz w "H" w G. (1979-1991). Wskazał ponadto, że "D" pracował nieprzerwanie od 1968 do 1975, a nie jak podał organ od 1968 do 1969 i od 1971 do 1975 r. Dalej podniósł, że przez 38 lat pracował na stanowisku ślusarza-spawacza i posiada dokumentację – świadectwa o pracy w szczególnych warunkach. Wskazał, że w całym okresie zatrudnienia był narażony na ponadnormatywny hałas, zaś ubytek słuchu potwierdzany na przestrzeni ostatnich lat przeczy badaniom epidemiologicznym, które nie wykazywały przekroczeń norm natężenia hałasu. Stwierdził, że większość zakładów pracy w okresie jego zatrudnienia nie przeprowadzało badań epidemiologicznych w związku z czym korzystanie przez organy sanitarne z badań porównawczych jest sprzeczne "z ludzką logiką". Nadto te badania, które były przeprowadzane w zakładach w jego ocenie są nieobiektywne, bowiem wykonywane były przy zmniejszonych mocach produkcyjnych po to by ograniczyć natężenie hałasu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu. Dodał, że podwyższenie poziomu progowego słuchu typu odbiorczego jest kwalifikowane jako choroba dopiero wówczas, gdy zaburza czynności narządu słuchu z jej konsekwencjami zdrowotnymi i społecznymi, co tym samym jest zgodne z definicjami zdrowia i choroby Światowej Organizacji Zdrowia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed dniem 1 stycznia 2004 r. Z tą datą uległ zmianie stan prawy i stosowanie do art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652), dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w tej sytuacji jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi. Przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) stanowi, że sądy w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 tej ustawy, w przypadku gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym zgodnie z art. 134 § 1 wymienionej ustawy sąd wykonując kontrolę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, co oznacza, że kontrola ta jest prowadzona z urzędu niezależnie od podniesionych w skardze okoliczności. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd wykazała, że decyzja ta narusza przepisy prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) – obowiązującego w czasie wydania zaskarżonej decyzji – za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do omawianego rozporządzenia, jeżeli spowodowane zostały działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Słusznie więc przyjęły organy, że o uznaniu za chorobę zawodową decyduje rozpoznanie schorzenia zamieszczonego w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenie, że to schorzenia zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Przy czym przy ocenie działania czynników szkodliwych dla zdrowia należy uwzględnić okoliczności wymienione w § 1 ust. 2 powołanego rozporządzenia. W przypadku pozytywnego ustalenia obu przesłanek istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (vide wyrok SN z dnia 11 marca 1999 r. sygn. akt III RN 128/98 OSNAP 1999/24/771). Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Fundamentalną zasadą tego postępowania jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w treści art. 7 k.p.a. W myśl tego przepisu w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 5 wydanie, Warszawa 2003 r.) W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosowanie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie i rozpoznanie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu. Oznacza to, że organ nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić z jakiej robi to przyczyny. Działania organu w tej mierze muszą znaleźć odbicie w uzasadnieniu decyzji, bowiem zgodnie z art. 107 § 3 kpa musi ono wykazać fakty, które zostały uznane za udowodnione, dowody, które temu służyły oraz podać przyczyny, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności mocy dowodowej. Regułom tym uchybiły organy obydwu instancji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że dopiero w toku postępowania odwoławczego przeprowadzono dochodzenie epidemiologiczne. Pomimo tego organ odwoławczy nie dokonał analizy wyników dochodzenia, a tym samym jego prawidłowej oceny. Dowolnie przyjął w uzasadnieniu decyzji trzyletni okres narażenia skarżącego na hałas, co pozostaje w ewidentnej sprzeczności chociażby tylko ze wskazanymi i uznanymi przez ten organ w wydanej przez siebie decyzji okresami pracy w narażeniu na ponadnormatywny hałas. Ponadto ustalenia te są sprzeczne z wynikami dochodzenia epidemiologicznego. Należy chociażby wskazać, iż organ pominął okres zatrudnienia skarżącego w latach 1994-1997 w "A" w Z. gdzie był on narażony na hałas o poziomie 48 dB średnio 4 do 5 godzin na zmianę roboczą, co wynika z formularza dochodzenia epidemiologicznego znajdującego się w aktach sprawy. Nadto przyjdzie zauważyć, że w aktach administracyjnych znajdują się wyniki pomiarów warunków pracy na stanowiskach porównywalnych, jednakże organ nie wyjaśnił do jakich stanowisk i jakich okresów pracy skarżącego należałoby je odnieść. Należy bowiem mieć na względzie, że pomiary takie można uznać za rzetelne jedynie wówczas, o ile są wykonywane na konkretnym stanowisku pracy, identycznym lub zbliżonym do stanowiska zajmowanego przez zainteresowaną w sprawie osobę, w tym przypadku skarżącego Tylko w takim przypadku pomiary mogłyby stanowić podstawę do oceny narażenia na stanowiskach pracy skarżącego. Ponadto słusznie podniósł skarżący iż organ w ogóle pominął okresy zatrudnienia min. w "H" w G., gdzie pracował od 1979 do 1991 r. jako spawacz-ślusarz na hali produkcyjnej (protokół przesłuchania strony z [...] 2002 r.). Wskazać również przyjdzie, że jeżeli organy obydwu instancji uznały, iż narażenie na hałas nie występowało w zakładzie pracy zatrudniającym skarżącego, tj. "I" S.A. w G. to niezasadnie przyjęły, że był on zakładem pracy, w którym pracownik ostatnio narażony na działanie czynnika wywołującego chorobę zawodową, czemu dały wyraz wskazujące ten zakład do otrzymania przedmiotowej decyzji. Powyższe jest istotne, bowiem prawidłowe ustalenie zakładu pracy, w którym pracownik był ostatnio narażony na czynnik szkodliwy rzutuje min. na określenie właściwości miejscowej organu do załatwienia sprawy, oraz realizację przez ten zakład prawa strony do czynnego udziału w sprawie. Zaniechanie przez organy sanitarne podjęcia wszelkich czynności zmierzających do zebrania i rozważenia w tym zakresie pełnego materiału dowodowego oraz dokonania jego oceny stanowiło naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Powyżej wskazane uchybienia nie mogły gwarantować właściwej realizacji kolejnego z warunków do wydania decyzji w przedmiocie choroby zawodowej, a więc jej rozpoznania przez jednostki diagnostyczne, o których mowa w § 7 ust. 1 omawianego rozporządzenia. Orzeczenia tych jednostek zapadłe w postępowaniu przed organem I instancji nie uwzględniły wyników dochodzenia epidemiologicznego, bo takiego, wbrew wyraźnej dyspozycji § 6 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych powiatowy inspektor sanitarny nie przeprowadził. Zatem lekarze wypowiadający się w sprawie nie dysponowali kompletnym materiałem w zakresie narażenia skarżącego na działanie czynników szkodliwych. Wobec tego wnioski orzeczników Instytutu Medycyny Pracy zawarte w orzeczeniu z dnia [...] r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z powodu braku narażenia na hałas od 1991 r. – przy jednoczesnym stwierdzeniu u skarżącego ubytków słuchu typu odbiorczego dla UP 38 dB i UL 28 dB – nie pozwalają na ich podzielenie. Zwrócić należy również uwagę, że orzeczenie Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy nie spełnia wymogów opinii w rozumieniu art. 84 kpa. Nie zawiera ono informacji o przeprowadzonych badaniach oraz wynikach tych badań, toteż stwierdzenie tam zawarte, iż brak jest podstaw do rozpoznania zawodowego urazu akustycznego należało uznać za gołosłowne, a powołanie się na tę opinię przez organy w swoich decyzjach za chybione. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 sierpnia 1998 r., (sygn. akt I SA 663/98) rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294) nakłada na właściwe organy obowiązek wszechstronnego zebrania materiału dokumentacyjnego, tj. informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej, na podstawie których – zgodnie z przepisami § 7 i § 8 – właściwe jednostki organizacyjne do rozpoznawania chorób zawodowych wydają orzeczenie w sprawie choroby zawodowej. W podanym powyżej zakresie spełnienie tych wymogów stwarza prawnoprocesową gwarancję trafności rozstrzygnięcia administracyjnego. W tym stanie rzeczy wobec istnienia wyżej naprowadzonych uchybień postępowania, a więc nie podjęcia przez organy orzekające w sprawie wszelkich kroków niezbędnych do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz rozważenia materiału dowodowego oraz jego oceny, tj. wobec naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107§ 3 kpa decyzje organów I i II instancji nie mogły się ostać. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) jak wydanych z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę właściwy organ uwzględni zalecenia wynikające z powyższych rozważań sądu. Organ uwzględni fakt, że stopień ubytku słuchu nie jest elementem prawnej definicji choroby zawodowej narządu słuchu. Dla stwierdzenia choroby zawodowej wystarczającym jest rozpoznanie uszkodzenia słuchu (obniżenia poziomu słuchu poza granice ubytku fizjologicznego), narażenie pracownika na działanie czynnika szkodliwego jakim jest hałas i domniemanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami pracy. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. min. wyrok SN z 4 czerwca 1998 r. sygn. akt III RN OSN 1999/6/192, wyrok SN z 28 czerwca 2000 r. Sygn. akt III RN 202/99, Wokanda 2000/9/33). Ponadto z obowiązujących w chwili wydania zaskarżonej decyzji przepisów nie wynika wymóg istnienia obustronnych symetrycznych ubytków słuchu. Stwierdzenie niedosłuchu odbiorczego, który jest wywołany czynnikiem zewnętrznym, oraz zatrudnienie w hałasie stanowią dostateczną podstawę do uznania związku przyczynowego między utratą słuchu, a warunkami pracy narażającymi na powstanie tego schorzenia. Organ jednoznacznie ustali wielkość narażenia na hałas w miejscach pracy skarżącego. Ustali również zakład pracy, w którym skarżący był ostatnio narażony na działanie czynnika szkodliwego wywołującego rozpoznaną chorobę zawodową. Zakład ten bowiem legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu w sprawie choroby zawodowej, co wynika z § 10 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych w zw. z art. 28 kpa z tym, że ustalenie to może być zawarte w osnowie decyzji. Rozstrzygnięcie organów inspekcji sanitarnej sprowadza się bowiem wyłącznie do stwierdzenia bądź odmowy stwierdzenia choroby zawodowej nie zaś do wskazania zakładu pracy "odpowiedzialnego" za powstanie tej choroby. Organ ten będzie miał również na uwadze art. 10 kpa. Ustaleń faktycznych dokona organ na podstawie prawidłowo ocenionych dowodów zebranych w sprawie, czemu da wyraz w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Na marginesie wyjaśnić należy, że upływ znacznego okresu czasu do ustania narażenia na czynnik szkodliwy nie wyklucza związku przyczynowego między warunkami pracy a stwierdzonych schorzeniem (wyrok SN z dnia 7 czerwca 1995 r., sygn. akt II PRN 4/95, OSNAP 1996/3/44). Wskazania do dalszego postępowania pozostają aktualne, mimo wejścia w życie z dniem 3 września 2002r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz.1115). Zgodnie bowiem z § 10 powołanego wyżej rozporządzenia postępowanie w sprawach rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów.