II SA/Ka 1641/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant ref. staż. Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2005 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. Nr [...] ; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W wyniku pisma J. J. z dnia [...] r., kierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z prośbą o interwencję w sprawie budowy prowadzonej przez sąsiada K. G., wszczęte zostało postępowanie i przeprowadzone oględziny miejsca budowy. W protokole z oględzin robót budowlanych z dnia [...] r. ustalono, że na działce przy ulicy [...] w G. prowadzone są roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę zezwalającego na adaptację i nadbudowę budynku garażowo- gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne. Po dokonaniu pomiarów, stwierdzono niewielkie różnice wysokości ściany będącej w granicy oraz zamianę w stosunku do projektu, w miejscu okna wstawiono drzwi. Zaprzeczył temu zainteresowany J. J., podkreślając, że obiekt został podniesiony o 30- 40 cm, a nadto podniósł, że w trakcie robót budowlanych zostały zalane pozostałe garaże. W czasie rozprawy administracyjnej w dniu [...] r. J. J. w dalszym ciągu kwestionował legalność prowadzonych prac budowlanych podkreślając, że nie wyrażał zgody na żadne prace w jego granicy. Podał także, że jak ustalił w Wydziale Architektury, przedmiotowa decyzja nie przewidywała żadnych prac w tym miejscu. Według inwestora, projektanta oraz kierownika budowy, prowadzone prace zgodne są z zatwierdzonym projektem. Biorąc pod uwagę poczynione ustalenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta G., decyzją z dnia [...] r., powołując się na art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie prowadzonych robót budowlanych przy przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego na działce przy ulicy [...] w G. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że w trakcie oględzin miejsca budowy i na rozprawie administracyjnej ustalono, że kwestionowane roboty budowlane prowadzone są na podstawie decyzji z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na adaptację i nadbudowę budynku garażowo- gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne. Stwierdzono, po dokonaniu pomiarów, że tylko nieznacznie odbiegają one od tych przyjętych w projekcie. Potwierdzono, że w ścianie prostopadłej do granicy w miejsce otworu okiennego wykonano otwór okienny z drzwiami. Uznano jednak, że były to odstępstwa nieistotne i orzeczono jak w sentencji. Odwołanie od tej decyzji złożył J. J. W odwołaniu tym wniósł o uchylenie decyzji oraz wyłączenie Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta G. od dalszego rozpoznawania sprawy. Podkreślił, że działania organu pierwszej instancji są nieobiektywne, wbrew oczywistym dowodom. Nadto dodał, że w ścianie granicznej miała miejsce nadbudowa bez jego wiedzy i zgody. Dorzucił, że przedstawiony przez Inwestora plan jest pełen niedokładności, sprzeczności i poprawek, nie wiadomo kiedy poczynionych. Dorzucił, że już po wizji organów nadzoru budowlanego, inwestor wybił w ścianie okna, których nie było wcześniej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. W podstawie prawnej przywołał art. 138 ( 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podniósł, że po rozpatrzeniu wcześniejszego wniosku odwołującego się, wojewódzki organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. zdecydował o wyłączeniu z przedmiotowego postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta G. i wyznaczył do dalszego prowadzenia sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Nowe postępowanie prowadzone przez nowy organ powinno wyjaśnić podnoszone w odwołaniu wątpliwości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 105 ( 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie oceny legalności budowy przy przebudowie i nadbudowie budynku garażowo- gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne wraz z dobudową części mieszkalnej na działce nr [...] przy ulicy [...] w G. W uzasadnieniu wyjaśnił, że po przeprowadzeniu kontroli obiektu ustalił, że budowa prowadzona jest zgodnie z zatwierdzonym projektem poza zmianami nieistotnymi w postaci: wstawienie drzwi w miejsce okna w ścianie prostopadłej do granicy bez zmiany nadproża, osadzenie okna połaciowego na poddaszu od strony północnej. Stwierdził też, że podczas prowadzonych prac zostały wymienione elementy konstrukcyjne dachu w części nadbudowanej oraz część ściany szczytowej rozebrano i wybudowano z nowych elementów. Wyjaśnił, że ściana ta została nieznacznie podniesiona, przez co uległ zmianie kąt nachylenia połaci dachowej. Dodał jednak, że poczynione zmiany mogą, jego zdaniem, wynikać z niedokładnej inwentaryzacji, która posłużyła do opracowania dokumentacji projektowej, według której realizowana jest budowa. Nie stwierdzając, by roboty budowlane wykonywane były w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, orzekł jak w sentencji. W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji J. J. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odwołaniu zakwestionował ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji, stwierdzając że są nieprawidłowe oraz sprzeczne z przedstawionym w sprawie materiałem dowodowym. Zarzucił organowi przeprowadzenie tylko wizji lokalnej, natomiast pominięcie rozprawy administracyjnej dla wysłuchania stanowiska stron i dokładnego ustalenia stanu faktycznego. W oparciu o tak niepełny materiał dowodowy wydana została decyzja stwierdzająca brak odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dodał, że według projektu zarówno ściana graniczna, jak i dach na części garażowej miały pozostać bez zmian, a w żadnym wypadku nie miały być nadbudowane. Podniósł, że inwestor podniósł usytuowanie całego budynku tak, że zmienił poziom gruntu a w konsekwencji dochodzi do zlewania się wody w kierunku jego garażu. Podtrzymał, że przedmiotowy budynek, który miał pozostać niezmieniony, został nadbudowany z jednej strony o około 45 cm, a z drugiej o około 80 cm. Zmieniło się przez to nachylenie dachu. Trudno zatem uznać, by budowa prowadzona była zgodnie z zatwierdzonym planem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przywołując w podstawie prawnej art. 138 ( 1 pkt 1 oraz art. 105 ( 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu potwierdził ustalenia i oceny przyjęte przez organ pierwszej instancji. Powtórzył, że w trakcie robót wymieniono elementy konstrukcyjne dachu oraz rozebrano część ściany szczytowej i wybudowano ją z nowych elementów nieznacznie podnosząc (ok.45 cm) nie naruszając przy tym poziomu kalenicy przez co nie uległ zmianie kąt nachylenia połaci dachowej. Dodał, że zastąpienie otworu okiennego otworem drzwiowym bez zmiany szerokości tego otworu nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu, podobnie jak całość wykonanych prac. Zauważył, że kwestia podniesienia gruntu na działce sąsiada i zlewanie się wody w kierunku jego garażu powinna być na wniosek skarżącego rozpoznana w odrębnym postanowieniu przez miejscowy organ nadzoru budowlanego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. J. wniósł o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniósł, że nie może zgodzić z ustaleniami i argumentacją organów nadzoru budowlanego, które są całkowicie sprzeczne z przedstawionymi w sprawie materiałami. Nieprawdziwe jest ustalenie, że sporna ściana została podniesiona tylko o 45 cm, gdyż jak wynika z załączonej do sprawy dokumentacji zdjęciowej - od strony budynku Pana G. ściana została podniesiona o 85 cm, a w związku z tym zmienił się, i to zdaniem skarżącego w sposób istotny, kąt nachylenia połaci dachowej. Dodał, że nieprawdą jest by nadbudowywana ściana kiedykolwiek zmurszała i zachodziła potrzeba jej rozebrania i ponownego budowania. Nadto dodał, że inwestor samowolnie wprowadził zmiany w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodał, że w skardze nie zostały przedstawione nowe okoliczności czy dowody, które zdecydowałyby o zmianie stanowiska organów nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga została wniesiona w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Ustawa ta utraciła moc z dniem 12 stycznia 2004 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm). Stosownie do art. 97 ( 1 wymienionej ustawy sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a więc w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przede wszystkim zauważyć należy, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie oznacza, że uprawnienia organu drugiej instancji ograniczone są wyłącznie do kontroli rozstrzygnięcia pierwszej instancji. W orzecznictwie wielokrotnie eksponowano, że organy administracyjne obu instancji są organami merytorycznie rozpatrującymi sprawę administracyjną. Oznacza to, że organy obu szczebli dokonują samodzielnych ustaleń faktycznych na podstawie dowodów zgromadzonych w toku całego postępowania, ocenionych pod kątem wiarygodności, które to ustalenia są podstawą rozważań faktycznych i prawnych prowadzących do wydania właściwego rozstrzygnięcia. Takich czynności dokonuje także organ odwoławczy, wyjaśniając swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji. Jego rolą jest bowiem, jak wspomniano powyżej, merytoryczne rozpoznanie sprawy. Tymczasem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku postępowania, w wyniku którego zapadła zaskarżona decyzja, jedynie skontrolował zakwestionowane rozstrzygnięcie i to pod kątem wywodów zawartych w odwołaniu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji pominął zupełnie kwestie istotne dla wyniku sprawy i oparł się jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ pierwszej instancji. Należy zgodzić się, że ocena zarzutów odwołania jest konieczna, jednakże nie może ona wyczerpywać całości postępowania odwoławczego i uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej. W motywach zaskarżonej decyzji zabrakło zarówno ustaleń faktycznych dotyczących istoty zagadnienia jak i jego analizy faktycznej i prawnej. Zatem zaskarżona decyzja uchybiając art. 107 § Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyla się spod kontroli legalności. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. umarzającą postępowanie w sprawie oceny legalności budowy przy przebudowie i nadbudowie budynku garażowo- gospodarczego na cele mieszkalne. Trudno jednak w oparciu o przedłożone dokumenty dokonać oceny legalności tych decyzji. Do akt sprawy dołączona została wprawdzie decyzja zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na adaptację i nadbudowę budynku garażowo- gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne wraz z dobudową części mieszkalnej (decyzja z dnia [...] r. ), ale nie został dołączony ów projekt. Trudno zatem dokonać porównania i ustalić, czy faktycznie przeprowadzone prace budowlane odpowiadają tym, które przewidziane zostały w projekcie. Nie sposób również odnieść się do zarzutu skarżącego wprowadzenia zmian do zatwierdzonego projektu oraz oceny organów administracji, że odstępstwa te należy uznać za nieistotne. Uznanie zatem przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego w istniejącym stanie faktycznym, że postępowanie w zakresie legalności wykonanych prac budowlanych jest bezprzedmiotowe, należy ocenić przynajmniej za przedwczesne oraz naruszające przepisy art. 7, 77 ( 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy.