II SA/Ka 1643/02

Sygn. akt 3/II SA/Ka 1643/ 02 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 03 września 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik - spr., Sędziowie WSA Małgorzata Jużków, NSA Anna Apollo, Protokolant Beata Jacek, po rozpoznaniu w dniu 3 września 2004 r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie: choroby zawodowej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w S. orzekł, że u S.S. brak jest podstaw do orzeczenia występowania choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). W wyniku odwołania złożonego przez S.S. [...] Wojewódzki Inspektora Sanitarny decyzją z dnia [...] uchylił tą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Państwowemu Terenowemu Inspektorowi Sanitarnemu w S. z zaleceniem uzupełnienia materiałów dochodzenia epidemiologicznego. Po ponownym rozpatrzeniu -sprawy, Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 1 pkt 2, art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej ( tj. Dz.U. z 1989 r. nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz § 1,7 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz.U. nr 55, poz. 294 ze zm.) orzekł, że u S.S. brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej -uszkodzenie słuchu -wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych stanowiących załącznik do w/wym. rozporządzenia. Organ I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł na następujących ustaleniach: S.S. był badany w dniu [...] w Poradni Chorób Zawodowych [...] Centrum Medycznego w K.. W orzeczeniu lekarskim stwierdzono obustronny niedosłuch typu odbiorczego o poziomie, po odliczeniu ubytku fizjologicznego, dla UP -32,0 dB, UL -42,0 dB. Z uwagi na brak potwierdzenia narażenia na hałas ponadnormatywny w okresie zatrudnienia, nie rozpoznano choroby zawodowej narządu słuchu. Również badania przeprowadzone w dniu [...] w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wykazały u wnioskodawcy niedosłuch obustronnie odbiorczy ( UP -23 dB, UL -32 dB). Wówczas w orzeczeniu tym stwierdzono, że wielkość ubytku słuchu po stronie prawej oraz brak udokumentowanego wieloletniego narażenia na hałas, o przekroczonych normach higienicznych nie upoważniały do rozpoznania choroby zawodowej. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o szczegółowe dochodzenie epidemiologiczne z określeniem wielkości hałasu stwierdzonego na stanowiskach pracy S.S.. Z ustaleń tych wynika, że zainteresowany w latach [...] -[...] był zatrudniony w A sp. z o.o. w S.. W okresie [...] -[...] pracując jako pomoc dołowa miał kontakt z hałasem pochodzącym od kołowrotów i przenośników o natężeniu w granicach 74- 85 dBA. Pracując jako górnik pod ziemią w latach [...] -[...] był narażony _na hałas o poziomie 74 -85 dB, a także pracując na rolce lub głowicy ściany zmechanizowanej o poziomie 77 -89 dBA. Z kolei w latach [...] -[...] jako górnik strzałowy p. ziemią głównie miał kontakt z hałasem pochodzącym od kołowrotów i przenośników o natężeniu w granicach 74 -85 dBA, a okresowo podczas pracy w ścianach zmechanizowanych -o natężeniu w granicach 77 -89 dBA. W latach [...] -[...] jako górnik strzałowy p. ziemią pracował w oddziałach wydobywczych ( natężenie w granicach 77 -85 dBA) i Robót Przygotowawczych, gdzie natężenie było w granicach 79 - 88 dBA. Uwzględniając tak zgromadzony materiał dowodowy organ I instancji uznał, że Instytut Medycyny Pracy w S. nie rozpoznał u S.S. choroby zawodowej, pomimo, że w dochodzeniu epidemiologicznym potwierdzono, iż pracował on w warunkach kontaktu z hałasem przemysłowym o natężeniu w granicach 74 -85 dBA, a okresowo, o natężeniu w granicach 77 - 89 dBA. W tej sytuacji w ocenie organu I instancji nie było podstaw do wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową. W odwołaniu od tej decyzji S.S. zarzucił, że rozstrzygnięcie to jest dla niego krzywdzące. Zakwestionował wyniki zaktualizowanego dochodzenia epidemiologicznego, wskazując, że poprzednio stwierdzono inny stan w tym zakresie. Dodał, że uszkodzenie słuchu u niego jest widoczne i powinno być uznane za chorobę zawodową. Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wywiódł, iż S.S. pracując w latach [...] -[...] w A w S. jako pomoc dołowa, górnik i górnik strzałowy był eksponowany na takie natężenie hałasu, które z punktu widzenia lekarskiego mogło wywołać uszkodzenie słuchu, to jest od 80 -85 dB, a w niektórych okresach zatrudnienia 85 -93 dB. Ustalenia te organ odwoławczy oparł o wyniki dochodzenia epidemiologicznego z dnia [...] i z dnia [...]. Jednocześnie organ stwierdził, że Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., w którym S.S. był poddany dwukrotnemu badaniu rozpoznał obustronny niedosłuch odbiorczy. Stwierdził jednak, że wielkość ubytku słuchu po stronie prawej ustaloną audiometrią tonalną nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Z punktu widzenia lekarskiego stwierdzona wielkość ubytku słuchu w uchu prawym nie odpowiada pojęciu choroby, a jest tylko objawem zwanym niedosłuchem audiometrycznym nie pociągającym za sobą skutków społecznych i zdrowotnych, bowiem nie wywołuje zaburzeń zrozumiałości mowy potocznej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S.S. zarzucił, iż w orzeczeniu lekarskim wadliwie stwierdzono, że brak jest podstaw do rozpoznania u niego choroby zawodowej, wobec czego organ odwoławczy wydał nietrafną decyzję. Wskazał, że jego słuch nie uległ żadnej poprawie, pracował w warunkach narażających go na utratę słuchu, dlatego decyzja organu odwoławczego jak i organu I instancji jest dla niego krzywdząca. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 05 października 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 20/00 uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazał m.in., że o zawodowym uszkodzeniu słuchu przesądza wyłącznie związek z pracą a nie jego rozmiar i brak jest więc podstaw do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej -uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu z uwagi na stopień tego uszkodzenia. Podniósł, że orzeczenie lekarskie wydane w sprawie jest lakonicznie i spełnia wymagań stawianych rzetelnej opinii. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] stwierdzającą, że u S.S. brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej słuchu z poz. 15 wykazu chorób zawodowych -stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy tok postępowania w sprawie. Nadto wskazał, że związku z wyżej cyt. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 października 2001 r. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. zwrócił się w dniu [...] do Kierownika Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z prośbą o wydanie podsumowującego orzeczenia lekarskiego uwzględniającego wątpliwości i uwagi zawarte w treści wyroku. Podniósł, że w dniu [...] lekarze orzecznicy Instytutu Medycyny Pracy w S. przesłali pisemną odpowiedź, w której podtrzymali swoje orzeczenie z dnia [...] w sprawie choroby zawodowej S.S., uznali bowiem, iż ujawnione w badaniach audiometrycznych obniżenie ostrości słyszenia u S.S. nie powodowało skutków zdrowotnych, które można by kwalifikować jako chorobę zawodową słuchu. Stwierdzili, że przesunięcie progu słyszalności u w/w nie jest schorzeniem, a jedynie odchyleniem od normy -nie skutkującym istotnym zaburzeniem funkcji organizmu. Funkcja narządu słuchu u S.S. nie była zatem upośledzona w stopniu, który można kwalifikować jako społecznie niewydolny. Wyjaśniono, że rozpoznanie zawodowego uszkodzenia słuchu powinno być zgodne z wiedzą o patofizjologii urazu akustycznego i dlatego w/w obniżenie czułości słuchu zostało uznane przez audiologów IMPiZŚ w S. jako objaw zwany niedosłuchem audiometrycznym, gdyż nie wywołuje zaburzeń rozumienia mowy potocznej i w razie jego wykrycia u osoby narażonej na hałas ponadnormatywny wymaga podjęcia działań prewencyjnych (organizacyjno -technicznych) zapobiegających przekształceniu się niedosłuchu audiometrycznego w chorobę zawodową słuchu tzn. w zawodowy uraz akustyczny. Skargę na tą decyzję złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego S.S.. W treści skargi nie sprecyzował wprost swojego żądania, nie mniej jednak z jej uzasadnienia wynika, iż domagał się on stwierdzenia występowania u niego choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu spowodowanego działaniem ponadnormatywnego hałasu. Szczegółowo opisano w skardze tok postępowania w sprawie. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wydaną na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1985 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr. 74, poz. 368 ze zm.) uchylił swoją decyzję z dnia [...] Nr [...] oraz decyzję Terenowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] Nr [...] i orzekł , że u S.S. występuje choroba zawodowa narządu słuchu z pozycji 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 03 września 2004 r. , sygn. akt 3/II SA/Ka 2536/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność w/wym. decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] Nr [...]. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. Skarga musiała odnieść skutek. Na wstępie należy stwierdzić, iż z dniem 01 stycznia 2004r. weszły w życie ustawy reformujące sądownictwo administracyjne, tj. ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U,, nr 153, poz. 1269 ), ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) i ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271). W myśl art. 97 § 1 ostatniej z powołanych ustaw sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie w nich nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. nr 72, poz. 652 ) dla obszaru województwa śląskiego został utworzony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 145 § 1 pkt. 2 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (tak: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck Warszawa 1998 r. str. 813). Innymi słowy decyzja taka została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Zatem cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Taka zaś sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z treści sentencji zaskarżonej decyzji utrzymuje ona w mocy decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] Nr [...]. Tymczasem decyzja ta została już wcześniej uchylona, a to ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] Nr [...]. Zatem organ orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji wyeliminowanej już wcześniej z obrotu prawnego przez inną decyzję ostateczną, która to z kolei decyzja korzysta z ochrony trwałości przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a., który to przepis stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Dalszą konsekwencją tej wady jest okoliczność, że nadal nie rozpoznano odwołania od pozostającej w obrocie prawnym decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] Nr [...]. Jak już wspomniano cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Tak zaś jest w niniejszej sprawie. Podstawą rozstrzygnięcia przywołaną przez organ odwoławczy był art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a.. Artykuł 138 § k.p.a. stanowi w § 1, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 1) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 2) umarza postępowanie odwoławcze; zaś w § 2, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z analizy treści tego przepisu wynika wprost, iż orzeczenie organu odwoławczego dotyczyć może wyłącznie decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia , a to w przedmiotowym przypadku decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] Nr [...]. Tymczasem jak już wyżej wspomniano decyzja organu dotyczy wyeliminowanej już wcześniej z obrotu prawnego decyzji organu I instancji z dnia [...]. Nr [...]. Zatem w przedmiotowym wypadku zachodzi rażące naruszenie prawa , albowiem treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego rozstrzygnięcia, ponieważ zaistniały przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni zalecenia wynikające z rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 05 października 2001 r.. Uwzględni w szczególności fakt, że na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji Sąd Najwyższy w kilku wyrokach w tym w wyroku z dnia 4 czerwca 1998r. sygn. akt III RN 36 / 98 ( publikowany OSN nr 6, poz. 192 z 1999r. ) wyraził pogląd, że stopień ubytku słuchu nie był elementem prawnej definicji choroby zawodowej narządu słuchu. Dla rozpoznania choroby zawodowej wystarczającym było ujawnienie obniżenia poziomu słuchu poza granice ubytku fizjologicznego; narażenia pracownika na działanie czynnika szkodliwego jakim był hałas i domniemanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami pracy. Innymi słowy skoro u danej osoby stwierdzono ubytek słuchu (uszczerbek na zdrowiu) i stwierdzono ponadnormatywne natężenie hałasu na stanowiskach pracy, którą wykonywała, to ten ubytek słuchu, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w pkt 15 Wykazu chorób zawodowych, należy zakwalifikować jako chorobę zawodową. Odmienne rozstrzygniecie może zapaść tylko wówczas, gdyby wykazano inną przyczynę niedosłuchu. Nadto należy podnieść, iż w dniu orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie obowiązywało już nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132 , poz. 1115). W tej mierze wskazać trzeba, że w dalszym ciągu w sprawie będą miały zastosowanie dotychczasowe przepisy. Z brzmienia § 10 tegoż rozporządzenia wynika, iż postępowanie rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (03 września 2002 r.), czyli postępowanie będące w toku, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Skoro więc nie zawężono granic owego postępowania, zwłaszcza do granic ostatecznie zakończonego postępowania administracyjnego, kiedy to po uchyleniu decyzji przez Sąd należałoby stosować nowe przepisy, przyjąć wypadnie, iż chodzi o postępowanie w jego całokształcie, a zatem obejmujące również postępowanie w zakresie kontroli legalności decyzji administracyjnych, czyli postępowanie przed sądem administracyjnym. Sformułowanie cytowanego przepisu prowadzi do konkluzji, iż postępowanie jest rozpoczęte (w domyśle niezakończone) wówczas, gdy sprawa nie została o ogóle rozstrzygnięta, bądź gdy decyzja wydana w sprawie nie nosi znamion ostateczności i prawomocności. Toteż nowe przepisy należy stosować wyłącznie do spraw wszczętych po wskazanej powyżej dacie wejścia w życie przywołanego rozporządzenia.