II SA/Ka 1645/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Asesor WSA Małgorzata Walentek /spr./ Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi H.R. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia [...]r., nr [...], 2. rzeka, że zaskarżoną decyzja nie może być wykonywana, 3. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta T. decyzją z dnia [...]r., nr [...] na podstawie art. 28, 32, 33 ust. 1, 34 ust 4, 36, 37 ustawy Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany na działkach o numerach [...] i udzielił Urzędowi Miejskiemu w M.Ś. pozwolenia na budowę cmentarza komunalnego przy ul. [...]. Pozwolenie obejmuje zagospodarowanie cmentarza wraz z ogrodzeniem, budynek administracyjno-gospodarczo-usługowy, elementy małej architektury, wewnętrzne drogi i parking oraz towarzyszącą infrastrukturę (przyłącza wody i kanalizacji, energetycznego wraz z oświetleniem terenu). W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedstawiona inwestycja została zlokalizowana na terenie przeznaczonym do tego celu w planie zagospodarowania przestrzennego M.Ś., z uwzględnieniem zmiany tego planu wprowadzonej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w M.Ś. z dnia [...]r., ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. Nr [...] z dnia [...]r, poz. 168, dla realizacji cmentarza wraz z towarzyszącymi obiektami, urządzeniami i infrastrukturą techniczną (symbol 129 ZC), ulic, dróg dojazdowych oraz wydzielonych ciągów i parkingów obsługujących teren cmentarza ( 142 KDh, 143KX, 144KX i 133 KS). Odwołanie od decyzji wniósł H.R., właściciel działki [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, zarzucając nieuwzględnienie przez organ warunków wynikających z punktu 3.6 decyzji Burmistrza Miasta M.Ś. z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z którym w obręb terenu cmentarza należy wprowadzić zieleń o charakterze izolacyjnym i ozdobnym; nieuwzględnienie wymogów zawartych w treści postanowienia Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]r. znak [...], poprzez niezachowanie 50 m odległości granic cmentarza od budynków mieszkalnych, co dotyczy usytuowania budynku administracyjno gospodarczego oraz niezaprojektowanie zieleni izolacyjnej wokół cmentarza. Ponadto skarżący podniósł, że Urząd Miejski nie będąc właścicielem działki [...] (powstałej w wyniku podziału działki [...]), na której urządzony jest ogród, ujął w założeniach projektowych tę działkę pod zieleń izolacyjną cmentarza pomimo, iż skarżący nie wyrażał na to nigdy zgody. Decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda Ś. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że zarzuty skarżącego nie znajdują potwierdzenia w przedstawionej dokumentacji projektowej. Stwierdził, że zieleń izolacyjna jest uwidoczniona w projekcie zagospodarowania terenu w formie ciągłego pasa drzew iglastych i została zaprojektowana zgodnie z zaleceniem zawartym w punkcie 3.6 decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał, że zostały także zachowane w całości warunki wynikające z postanowienia PIS z dnia [...]r., dotyczące zaprojektowania zieleni izolacyjnej oraz zachowania odległości 50 m granic cmentarza od budynków mieszkalnych, co zostało potwierdzone opinią sanitarną z dnia [...]r. z klauzulą stwierdzającą zaopiniowanie projektu zagospodarowania terenu przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Ponadto organ zauważył, że warunek zachowania odległości 50 m od budynków mieszkalnych nie dotyczy usytuowania budynku administracyjno-gospodarczo-usługowego, będącego częścią przedmiotowej inwestycji. Stwierdził, iż zgodność całego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego potwierdza decyzja ostateczna Burmistrza Miasta M.Ś. z dnia [...]r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której ujęto działkę nr [...], wydzieloną z nieruchomości nr [...], należącej do skarżącego, zaś skarżący, mimo przysługującego mu prawa, nie zakwestionował tej decyzji. Ponadto organ wyjaśnił, że w związku z przedłużającymi się negocjacjami w sprawie nabycia przez inwestora prawa do dysponowania terenem działki nr [...], stanowiącej znikomy procent terenu całej inwestycji, wyodrębnienie tej działki jako terenu inwestycji do realizacji w II etapie, nie narusza ustaleń art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdyż udzielone pozwolenie na budowę umożliwia samodzielne funkcjonowanie przedmiotowego obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, a zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu przedstawia całe zamierzenie inwestycyjne. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów I i II instancji. Zarzucił, iż obie decyzje sankcjonują zajęcie, wbrew jego woli, części ogrodu na zieleń izolacyjną cmentarza. Nie zgodził się z zapisem w decyzji Wojewody, zgodnie z którym część ogrodu znajdującego się na działce o numerze [...] została określona jako "II etap realizacji inwestycji, do zrealizowania po skutecznym zakończeniu negocjacji prowadzonych od [...] roku z obecnym właścicielem", gdyż jako właściciel nie zamierza zrezygnować z tego terenu, na co wskazywał od [...]r. Ponadto podniósł, że z żadnej dokumentacji nie wynikała wieloetapowość budowy cmentarza, w tym również z decyzji organu I instancji. Wskazał również, że jeżeli w zakresie usytuowania budynków administracyjnego, gospodarczego i usługowego cmentarza nie muszą być spełnione warunki dotyczące odległości wynikające z opinii powiatowego inspektora sanitarnego, to można je zlokalizować w innym miejscu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed 1 stycznia 2004 r. Z tą datą uległ zmianie stan prawny i stosownie do art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652), dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w tej sytuacji jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi. Przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.s.a.) stanowi, że Sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 tej ustawy, w przypadku gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik prawy – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek zasadniczo z innych powodów niż podniesione przez skarżącego, a które Sąd, na podstawie art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy, nie będąc związany granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną wziął pod rozwagę z urzędu. Wydanie pozwolenia na budowę może nastąpić wówczas, gdy spełnione są przesłanki uregulowane w przepisach ustawy Prawo budowlane i ustaw szczególnych. Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: tekst jednolity Dz.U. z 2003 r., Nr 207 poz. 2016, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, pozwolenie na budowę mogło być wydane po uprzednim uzyskaniu stosownych uzgodnień, pozwoleń i opinii innych organów. Natomiast w myśl ust. 4 art. 32 tej ustawy pozwolenie na budowę, może być wydane temu, kto złożył wniosek w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Urząd Miasta M.Ś. wystąpił w dniu [...]r. z wnioskiem o pozwolenie na budowę cmentarza komunalnego, budynku administracyjno-gospodarczo-usługowego, elementów małej architektury, instalacji wodo-kanalizacyjnej, linii energetycznej, kablowej zasilającej budynek wraz z oświetleniem terenu, urządzenie zieleni. Wniosek był złożony w terminie ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, albowiem decyzja ta, datowana na dzień [...]r., zakreśla termin jej ważności do dnia [...]r. Inwestycja ta została przewidziana do realizacji na parcelach [...] w M.Ś., przy ul. [...]. Inwestor wykazał się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, za wyjątkiem działki [...] stanowiącej własność skarżącego, przy czym pozwolenie na budowę nie obejmuje tej działki wobec nieuregulowania kwestii przejęcia spornego gruntu na cele przedmiotowej inwestycji. Z akt wynika, że na wniosek inwestora zmieniono zakres inwestycji objętej wnioskiem o zezwolenie na budowę, co nastąpiło w formie aneksu do projektu zagospodarowania terenu. Wyłączenie z decyzji pozwolenia na budowę działki [...], przeznaczonej w projekcie zagospodarowania terenu pod przedmiotową inwestycję, w ocenie Sądu, nie narusza art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zostały zatem spełnione w sprawie przesłanki określone w art. 32 ust. 4. prawa budowlanego, to zaś obligowało właściwy organ architektoniczno-budowlany do podjęcia działań wynikających z treści art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Pierwszy z nich stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i z przepisami w tym technicznymi oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń a także wykonanie projektu przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane. Natomiast ust. 2 art. 35 Prawa budowlanego przewiduje możliwość zbadania projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi normami w zakresie określonym w art. 5. Mając na względzie powyższe uregulowania zawarte w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego należy zwrócić uwagę na kwestię związaną z badaniem zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sprawdzanie, o którym mowa w omawianym przepisie niewątpliwie dotyczy tego, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie uległ zmianie, co powodowałoby wygaśnięcie decyzji i czy decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ma przymiot ostatecznej. Bada również, w sytuacji, gdy dana nieruchomość pozostaje w różnych jednostkach strukturalnych planu zagospodarowania przestrzennego, czy projekt zagospodarowania działki odpowiada tej jednostce strukturalnej, dla której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania trenu. Zgodność zamierzonej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym oceniana jest w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a organ architektoniczno budowlany prowadząc postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma prawa we własnym zakresie uchylić się od zastosowania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia w ostatecznej decyzji tych warunków jest wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę, a to oznacza, że nie jest możliwe dokonywanie przez ten organ samodzielnych ustaleń w tym względzie odbiegających od ustaleń dokonanych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie ostateczną decyzją z dnia [...]r., nr [...] Burmistrz Miasta M.Ś. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie cmentarza komunalnego, która obejmuje urządzenia terenów grzebalnych, budynek administracyjno-gospodarczo-usługowy, parking, drogi wewnętrzne, ogrodzenie, urządzenia i przyłącza infrastruktury technicznej. Z decyzji tej wynika, że działki, na których ma być realizowana przedmiotowa inwestycja, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu wynikającymi z uchwały z dnia [...]r. Nr [...] Rady Miejskiej w M.Ś., wchodzą w skład terenu objętego różnymi jednostkami strukturalnymi planu, tj. 129 ZC – tereny cmentarzy; 133 KS – tereny urządzeń komunikacji samochodowej; 132 ZP – tereny parków i zieleńców; 142 KDh – tereny komunikacji – ulice dojazdowe. Jednakże ani w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani w załączniku graficznym do tej decyzji nie wskazano natomiast jakie obiekty wchodzące w skład zamierzenia inwestycyjnego, wyszególnione w tej decyzji, mogą być realizowane w poszczególnych jednostkach strukturalnych. Zatem wobec braku we wskazanej decyzji powyższych ustaleń, organ administracji rozpatrujący sprawę o zatwierdzenie projektu i udzielenia pozwolenia na budowę winien był zbadać, czy projekt zagospodarowania działki odpowiada jednostkom strukturalnym dla których ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z zestawienia projektu zagospodarowania terenu oraz załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że budynek administracyjno-gospodarczo-usługowy został zlokalizowany w jednostce strukturalnej planu 132 ZP – tereny parków i zieleńców. Z wypisu planu znajdującego się w aktach sprawy wynika, że jednostka ta obejmuje projektowane tereny zieleni urządzonej wraz z ciągami pieszych, zalecane zachowanie istniejących form antropogenicznych terenu. Powyższe oznacza, że zaprojektowanie przedmiotowego budynku we wskazanej jednostce strukturalnej nie jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego oraz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy zwrócić uwagę, iż wskazana w tej decyzji jednostka strukturalna 129 ZC, zgodnie z wypisem z planu miejscowego oznacza teren cmentarza - dla realizacji cmentarza wraz z towarzyszącymi obiektami, urządzeniami i infrastrukturą techniczną. Wskazany budynek, zdaniem Sądu, jako obiekt towarzyszący mógłby zostać zlokalizowany wyłącznie na terenie objętym tą jednostką strukturalną. Zatem, w ocenie Sądu, skoro w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie wskazano wprost, jakiego rodzaju obiekty wchodzące w skład zamierzenia inwestycyjnego mogły być zlokalizowane w poszczególnych jednostkach strukturalnych, lecz przytoczono warunki z ustaleń planu dla każdej z jednostek, organ powinien był mieć na względzie ustalenia wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego dla tych jednostek. Z planu tego nie wynika aby przedmiotowy budynek mógł być zrealizowany w jednostce 132 ZP- tereny parków i zieleńców. Warto dodatkowo zauważyć, że fakt związania organu wydającego pozwolenie na budowę ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza, że organ ten zwolniony jest od samodzielnej oceny prawidłowości takiej decyzji. Efektem wszak obowiązkowego badania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z planem zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a prawa budowlanego) może, a nawet powinna być niejednokrotnie inicjatywa zmierzająca do zakwestionowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zmierzająca do jej zmiany lub uzupełnienia. W niniejszym przypadku organy powinny mieć na względzie, że element inwestycji, jako wpływający na zagospodarowanie terenu o różnym przeznaczeniu w miejscowym planie, winien być wyraźnie objęty decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez wskazanie w jakiej jednostce strukturalnej planu mógł być zrealizowany. Dalej rozważając kwestię legalności decyzji o pozwoleniu na budowę poza granicami zarzutu skargi wskazać przyjdzie na zapis punktu 3 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z którym inwestycja powinna być realizowania zgodnie z warunkami wynikającymi z przepisów szczególnych, w tym między innymi ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r . o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jednolity z 2000 r., Dz. U. Nr 23, poz. 295 ze zm.). Zatem rzeczą organu orzekającego o pozwoleniu na budowę było m. in. dokonanie oceny projektu budowlanego w świetle przepisów tej ustawy. Zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych na każdym cmentarzu powinien być dom przedpogrzebowy lub kostnica. Zdaniem Sądu sformułowanie cytowanego wyżej przepisu oznacza tyle, co obowiązek lokalizacji jednego z wymienionych w nim obiektów na trenie cmentarza. Tymczasem zatwierdzony decyzją projekt budowy cmentarza komunalnego nie przewiduje żadnego z tych obiektów. Zważyć należy, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne dotyczy założenia nowego cmentarza, a zatem nie zachodziły przeszkody, które mogłyby ewentualnie uniemożliwić realizację wskazanego w ustawie wymogu, w każdym razie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ten aspekt sprawy nie znalazł odzwierciedlenia. Wprawdzie z wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z dnia [...]r. wynika, że dom przedpogrzebowy znajduje się w odległości 500 m od projektowanego terenu cmentarza i posiada dogodną drogę dojścia i dojazdu, nadto, że dotychczas służył on obsłudze obecnego cmentarza parafialnego i znajduje się poza jego terenem, to jednak, w ocenie Sądu, powyższe nie może stanowić o odstąpieniu od wskazanego w ustawie obowiązku. W tym stanie rzeczy decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań, przy czym organ I instancji winien wezwać inwestora w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 powołanej wyżej ustawy. Rozstrzygnięcie w tym względzie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy rozstrzygnięto stosownie do art. 200 tej ustawy w związku z art. 97 § 1 Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.