II SA/Ka 1674/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia NSA Tadeusz Michalik Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Protokolant: apl.radc. Wioletta Wołek-Reszka po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany kategorii zdolności do służby wojskowej uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojskowego Komendanta Uzupełnień w B -B. z dnia [...] nr[...]. Wnioskiem z dnia [...] J. B. zwrócił się do Wojskowego Komendanta Uzupełnień w B.-B. z prośbą o skierowanie go do wojskowej komisji lekarskiej, celem zmiany orzeczonej [...] lat wcześniej kategorii zdrowia "[...]" na kategorię "[...]". Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojskowy Komendant Uzupełnień w B. -B., działając na podstawie art. 29 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. nr 21, poz. 205 ze zm.) oraz art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił J B. skierowania do terenowej wojskowej komisji lekarskiej w celu weryfikacji kategorii zdolności do służby wojskowej. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 czerwca 1992 r. w sprawie zasad określania zdolności do czynnej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. nr 57, poz. 278 z późn. zm.) J. B. prawomocnym orzeczeniem Rejonowej Komisji Lekarskiej Nr [...]w B.-B. z dnia [...] został uznany za niezdolnego do służby wojskowej w czasie pokoju - kat. "[...]". W konsekwencji z dniem [...] został przeniesiony do rezerwy bez odbycia zasadniczej służby wojskowej przewidzianej dla poborowych, a jako żołnierz rezerwy nie jest planowany do pełnienia czynnej służby wojskowej. W kwestii wniosku J. B. o skierowanie do terenowej wojskowej komisji lekarskiej w celu zmiany tej kategorii na kategorię "[...]" podniósł, że zgodnie z § 5 i § 13 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 czerwca 1992 r. orzeczenie komisji lekarskiej określa stopień zdolności J. B. do odbywania czynnej służby wojskowej i skutkuje nie podleganiem tej służbie w czasie pokoju. W zażaleniu oznaczonym jako "odwołanie" J. B. domagał się skierowania na badanie do wojskowej komisji lekarskiej. Wskazywał, że orzeczona [...] lat temu kategoria zdrowia "[...]" jest nieadekwatna do obecnego stanu jego zdrowia. Podniósł, że posiadana kategoria "[...]" uniemożliwia mu podjęcie pracy w Policji. Postanowieniem z dnia [...] Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w K. działając na podstawie art. 29 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. nr 21, poz. 205 ze zm.) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 1 powołanej ustawy Wojskowe Komisje Lekarskie są właściwe do orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej: poborowych w okresie, kiedy nie urzęduje powiatowa komisja lekarska, żołnierzy pełniących czynną służbę wojskową i żołnierzy rezerwy. Zatem zdaniem organu odwoławczego brak jest uzasadnienia prawnego i faktycznego do ponownego badania stanu zdrowia J. B. pod względem zdolności do służby wojskowej ze względu na potrzeby Sił Zbrojnych RP, dlatego Wojskowy Komendant Uzupełnień w B. nie miał podstaw prawnych zgodnie z art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego do skierowania J. B. na Powiatową Komisję Lekarską, Terenową Wojskową Komisję Lekarską. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wojskowego Komendanta Uzupełnień w B.-B. z dnia [...] oraz o skierowanie go na badanie do wojskowej komisji lekarskiej. Zarzucił im naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. nr 21, poz. 205 ze zm.), który poprzez użycie w tym przepisie kategorycznego słowa "kieruje" nakłada na organy administracji państwowej obowiązek skierowania skarżącego na badanie do wojskowej komisji lekarskiej. Powtórzył argumentację zaprezentowaną wcześniej we wniosku z dnia [...] oraz w odwołaniu. W szczególności podkreślił, że obecnie jest osobą zdrową, gdyż ślady po przebytym urazie stały się niewidoczne, a nadana mu wcześniej kategoria zdrowia utrudnia mu podjęcie pracy w Policji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wskazał, że art. 28 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że ostateczne orzeczenie o zdolności do służby wojskowej może być w każdym czasie zmienione, jeśli w stanie zdrowia poborowego lub żołnierza nastąpiły istotne zmiany. Zdaniem organu odwoławczego dotyczy to jedynie poborowych lub żołnierzy rezerwy, którzy są zdolni do pełnienia służby wojskowej, albowiem przez tak długi czas mogą ujawnić się schorzenia lub żołnierz rezerwy ulegnie urazom, które mogą spowodować jego niezdolność do czynnej służby wojskowej. Dlatego przepis art. 28 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej nie dotyczy obywateli polskich, którzy ze względu na stan zdrowia zostali uznani za trwale niezdolnych do pełnienia służby. W przeciwnym wypadku ustawodawca nie ustalałby kategorii "D". jako trwałej, nieprzemijającej niezdolności do służby wojskowej w okresie pokoju. Wskazał, że Wojskowy Komendant Uzupełnień na uzasadniony wniosek żołnierza rezerwy kieruje go na badania. Organ ten jako organ administracji rządowej niezespolonej przed skierowaniem do Komisji Lekarskiej jest zobowiązany badać wniosek żołnierza rezerwy pod względem jego dopuszczalności w świetle prawa. Organ odwoławczy dodatkowo podniósł, iż w przypadku skarżącego nie było dopuszczalne kierowanie go na kolejne badania, albowiem w sposób ostateczny zostało ustalone, że skarżący jest trwale niezdolny do służby wojskowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, iż mimo, że skarga została wniesiona pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm./, to jednak podlega rozpoznaniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270, zwanej dalej w skrócie: " ustawą p.p.s.a."/. Konsekwencja taka wynika z przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm./, który stanowi, że "sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Na wstępie należy stwierdzić, iż stosownie do art. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jej rozstrzygnięć. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika natomiast, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wtedy, w zależności od rodzaju naruszenia - stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na mocy art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym kontroli w aspekcie zgodności z prawem podlegało zaskarżone postanowienie i postępowanie, które go poprzedziło w zakresie objętym zarzutami skargi oraz w ramach, wynikającego z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. obowiązku kontroli zaskarżonego aktu z urzędu. Skarga dotyczy bowiem rozstrzygnięcia o odmowie skierowania do wojskowej komisji lekarskiej, a okoliczności sprawy wskazują, iż w pierwszej kolejności należy ocenić charakter prawny tego rozstrzygnięcia w świetle przepisów obowiązujących w dacie jego podjęcia. Stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. nr 21, poz. 205 ze zm.) poborowych w okresie, kiedy nie urzęduje rejonowa komisja lekarska i żołnierzy rezerwy kieruje z urzędu lub na wniosek tych osób wojskowy komendant uzupełnień do wojskowej komisji lekarskiej, a żołnierzy pełniących czynną służbę wojskową - dowódca jednostki wojskowej. To skierowanie poprzedza więc wszczęcie postępowania przed wojskowymi komisjami lekarskimi. Zatem nie jest ono elementem prowadzonego przed nimi postępowania, gdyż wydawane jest przez inny organ. Wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 czerwca 1992 r. w sprawie zasad określania zdolności do czynnej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. nr 57, poz. 278 z późn. zm.) nie używa w tym zakresie jednolitej terminologii. Mówi zatem o kierowaniu do komisji lekarskich (§ 13 i § 14), o zarządzeniu skierowania do tych komisji ( § 14 ust. 1), a w załączniku nr 4 czynności tej nadano formę karty skierowania. Dlatego przyjąć można, iż skierowanie przez organ wojskowy danej osoby do wojskowej komisji lekarskiej następuje w drodze aktu, który dotyczy zakresu działania administracji publicznej, gdyż decyduje o uprawnieniach lub obowiązkach wynikających z przepisów prawa, a w przypadku skarżącego ustala jego zdolność do służby wojskowej. W konsekwencji skierowanie przez organy wojskowe do wojskowych komisji lekarskich należy do spraw podlegających sądowej kontroli, a więc spraw sądowoadministracyjnych w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, jak i rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 czerwca 1992 r. w sprawie zasad określania zdolności do czynnej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach nie zawierają przepisów w kwestii odmowy skierowania do wojskowej komisji lekarskiej. Przedmiot niniejszej sprawy obejmuje zatem wyłącznie skierowanie do wojskowej komisji lekarskiej, a nie ustalenie zdolności skarżącego do służby wojskowej, które należy do innego organu administracji publicznej. Dlatego koniecznym wydaje się przypomnienie, że postępowanie administracyjne wszczyna się w celu "załatwienia sprawy", przez co należy rozumieć - wydanie decyzji. Powołany w podstawie prawnej zaskarżonych rozstrzygnięć art. 123 K.p.a. dotyczy postanowień wydanych w toku postępowania administracyjnego, a nie kończących to postępowanie. Wniosek skarżącego o skierowanie na badanie lekarskie "nie otworzył" bowiem na nowo postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Rejonowej Komisji Lekarskiej Nr [...]w B.-B. z dnia [...] a Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza zakończenie wszczętego postępowania wyłącznie w formie decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 104 K.p.a. organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Zatem przyjąć należy, iż orzeczenie merytoryczne winno być rozstrzygnięte aktem orzekającym co do istoty i wymaga wydania decyzji w trybie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie bowiem uwzględnienie wniosku następuje czynnością materialno-techniczną, a odmowa - decyzją administracyjną, dlatego wadliwe było oznaczenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć jako postanowień, które winny przybrać formę decyzji. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie zwróciły także uwagi na okoliczność, iż na postanowienie z art. 123 K.p.a. służy zażalenie tylko wtedy, gdy Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi (art. 141 § 1 K.p.a.). Jednak żaden przepis tego Kodeksu nie przewiduje tego rodzaju postanowień, jakie zapadły w rozpoznawanej sprawie, dlatego nie przysługiwało na nie zażalenie. Przyznać też trzeba, że poza błędnym oznaczeniem rodzaju aktu wydane postanowienia spełniają wszystkie wymogi przewidziane dla decyzji administracyjnej. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądowym za uznaniem danego aktu za decyzję przemawia jego treść, a nie nazwa (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2001 r. sygn. akt III SAB 34/01, Lex nr 79247). Przystępując teraz do merytorycznej oceny poprawności odmowy skierowania skarżącego do wojskowej komisji lekarskiej przypomnieć trzeba, iż ostateczną decyzją Rejonowej Komisji Lekarskiej Nr [...] w B.-B. z dnia [...] skarżący uznany został za niezdolnego do służby wojskowej w czasie pokoju - kat. "[...]" i w konsekwencji z dniem [...] został przeniesiony do rezerwy bez odbycia służby wojskowej przewidzianej dla poborowych. Stosownie do art. 99 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej żołnierzami rezerwy są osoby [...] skarżący został żołnierzem rezerwy. Jednak, już wcześniej wskazano, iż ustawową podstawę do złożenia wniosku o skierowanie do wojskowej komisji lekarskiej stanowi art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym przepisem wojskowe komisje lekarskie są właściwe do orzekania o zdolności do czynnej służby wojskowej, a wniosek taki mogą składać wyłącznie poborowi w okresie, kiedy nie urzęduje rejonowa komisja lekarska i żołnierze rezerwy (w związku z art. 29 ust. 1 tej ustawy) do wojskowej komisji lekarskiej, a kieruje ich wojskowy komendant uzupełnień. W przedmiotowej sprawie organy administracji wojskowej powołując się na ten przepis odmówiły skarżącemu (żołnierzowi rezerwy) skierowania do wojskowej komisji lekarskiej. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, iż uznanie administracyjne istnieje wówczas, gdy administracja dla urzeczywistnienia stanu prawnego może wybierać między różnymi rozwiązaniami. Uznanie występuje wtedy, gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu. Inaczej mówiąc, ustawa pozwala na wybór następstwa prawnego, przy czym można dokonywać wyboru między dwiema lub więcej możliwościami. Natomiast w przypadku, gdy konkretna sytuacja prawna odpowiada stanowi przewidzianemu przez ustawę, to powinien nastąpić skutek prawny przewidziany przez ten akt, a dokładniej przez normę prawną w nim zawartą. Skoro więc w omawianym przypadku ustawodawca użył słowa "kieruje" to oznacza - o ile stosowny wniosek (prośba) została złożona przez podmiot uprawniony do złożenia takiego wniosku (w tym przypadku przez żołnierza rezerwy) - że taka konkretna sytuacja prawna i skutek przewidziany przez ustawę zaistniały w przedmiotowej sprawie. Z cytowanego wyżej przepisu wynika bowiem, iż na wniosek żołnierza rezerwy właściwy wojskowy komendant uzupełnień jest zobowiązany skierować tego żołnierza do wojskowej komisji lekarskiej. Zatem wojskowy komendant uzupełnień nie jest władny w przypadku złożenia wniosku przez uprawniony do tego podmiot odmówić wydania przedmiotowego skierowania. Stanowisko to potwierdza także treść przepisów § 13 ust. 1 i § 14 ust. 1 pkt. 2 b powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 czerwca 1992 r. Przepisy te stanowią, że do wojskowych komisji lekarskich kieruje się - z urzędu lub na prośbę - osoby ubiegające się o wydanie orzeczenia lekarskiego, a skierowanie do wojskowej komisji lekarskiej w stosunku do żołnierzy rezerwy zarządza wojskowy komendant uzupełnień. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że orzeczenia organów administracji obu instancji naruszają prawo, a w szczególności przepis art. 29 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Na koniec należy wskazać, iż w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia powołano się na art. 65 § 1 K.p.a., który stanowi, iż jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, a przekazanie sprawy następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W omawianym stanie rzeczy - zdaniem Sądu - całkowicie niezrozumiałym jest powołanie się w treści uzasadnienia na ten przepis (jak to wskazano w uzasadnieniu postanowienia), zgodnie z którym organ nie miał podstaw prawnych do skierowania skarżącego do stosownej komisji lekarskiej. Na marginesie można także wskazać, iż nie sposób zgodzić się z argumentem przywołanym w odpowiedzi na skargę (str. 2), a mianowicie określeniem zdaniem organu odwoławczego kategorii zdrowia "D" jako trwałej, nieprzemijającej niezdolności do służby wojskowej w okresie pokoju. Przepis § 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 czerwca 1992 r. zawiera definicję kategorii zdrowia "A", "D" i "E" i stanowi: w pkt.1, że kategoria "A" to zdolny do służby wojskowej, co oznacza zdolność do odbywania zasadniczej i nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, zajęć wojskowych w czasie trwania studiów wyższych, przeszkolenia wojskowego, okresowej służby wojskowej, ćwiczeń wojskowych, zasadniczej służby lub szkolenia poborowych w obronie cywilnej, służby zastępczej, jak również służby wojskowej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, w pkt. 2, że kategoria "D" to niezdolny do służby wojskowej, o której mowa w pkt. 1, w czasie pokoju, zaś w pkt. 3, iż kategoria "E" to trwale niezdolny do służby wojskowej, o której mowa w pkt 1, w czasie pokoju oraz w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. W świetle powyższego przepisu nieuprawnionym jest więc określenie kategorii zdrowia "D" jako "trwałej, nieprzemijającej" niezdolności do służby wojskowej w okresie pokoju. Takie określenie wobec powyższych definicji wydaje się być uprawnione jedynie w stosunku do kategorii zdrowia "E". Z wyżej przytoczonych względów należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Wojskowego Komendanta Uzupełnień w B. -B. z dnia [...] nr [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania oraz z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a. uchylił te orzeczenia. Jednocześnie nie dopatrzył się podstaw do zastosowania w sprawie art. 152 ustawy p.p.s.a., gdyż zaskarżone orzeczenie nie podlegało wykonaniu oraz w oparciu o art. 210 § 1 ustawy p.p.s.a. nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.