II SA/Ka 1684/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędzia : Asesor WSA Małgorzata Walentek, Sędzia : Asesor WSA Krzysztof Targoński, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2005 przy udziale --- sprawy ze skargi T. N. i M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R. działając w oparciu o przepis art. 18 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) cofnął M. N. i T.N. wydane w dniu [...] r. zezwolenia nr [...], nr [...], nr [...]na sprzedaż napojów alkoholowych w "A" w R. przy ul. [...]. W jej uzasadnieniu wskazał, że powyższe nastąpiło na wniosek Prokuratora Rejonowego w R. w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych osobie nieletniej. Od powyższej decyzji pełnomocnik M. N. i T. N. adwokat J. M. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., w którym zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 6 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez przyjęcie jednorazowej sprzedaży napoju alkoholowego nieletniemu jako podstawy do uznania zasadności wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia oraz naruszenie art. 18 ust. 7 tej ustawy przez cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych bez właściwej opinii komisji rady gminy - domagał się jej uchylenia ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Błędne bowiem było – w jego przekonaniu - rozumowanie Prezydenta Miasta R. jakoby postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych było ostateczne i wypełniało przesłanki z art. 18 ust. 7 ustawy pozwalające na wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Dnia [...] 2003 r. M.N. i T. N. wnieśli bowiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w R. z dnia [...] 2002 r. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie znajdując podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji utrzymało ją w mocy wydaną w dniu [...] r. nr [...] decyzją. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazało, że zgodnie z art. 18 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (w brzmieniu sprzed nowelizacji – sprawa została bowiem wszczęta i niezakończona przed dniem wejścia w życie nowelizacji), zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych cofa się m.in. w przypadku nieprzestrzegania zasad obrotu napojami alkoholowymi, zawartych w ustawie, a w szczególności sprzedaży alkoholu osobom nieletnim i nietrzeźwym. W rozpoznawanej sprawie okoliczność zaistnienia w/w przesłanki sprzedaży alkoholu osobie nieletniej nie budziła wątpliwości. Pismem z dnia [...] 2001 r. Kolegium ds. Wykroczeń przy Sądzie Rejonowym w R. poinformowało bowiem, że orzeczeniem z dnia [...] r., które uprawomocniło się z dniem 3 maja 2001 r. E. K. i T. N. ukarani zostali grzywną za popełnienie wykroczenia określonego w art. 43 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wobec powyższego zastosowanie w sprawie znalazł art. 18 ust. 6 pkt 1 ustawy, albowiem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA "do uznania zaistnienia przesłanki cofnięcia zezwolenia wystarczy już jednorazowa sprzedaż alkoholu osobie nieletniej". Jest ona bowiem kwalifikowanym naruszeniem zasad obrotu napojami alkoholowymi, które nakłada na organ obowiązek cofnięcia zezwolenia (vide: wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 417/99 niepublik.). W związku z zarzutami odwołania Kolegium podkreśliło ponadto, że organ cofający zezwolenie spełnił wymóg zasięgnięcia opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Tym samym za nietrafny uznało pogląd, że w sprawie brak jest ostatecznego postanowienia wyrażającego opinię w tym przedmiocie z uwagi na złożenie skargi do NSA na postanowienie Kolegium z dnia [...] r. nr [...]. Postanowienie Kolegium w tej sprawie ma bowiem charakter ostateczny (na co wskazano w jego treści) i wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie pozbawia go tej cechy. Może zatem stanowić – wbrew twierdzeniom pełnomocnika stron - podstawę do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] pełnomocnik stron skarżących zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 6 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez przyjęcie jednorazowej sprzedaży napoju alkoholowego nieletniemu jako podstawę do uznania zasadności wydania decyzji o cofnięciu M. N. i T. N. zezwolenia nr [...], nr [...] i nr [...] domagał się jej uchylenia i umorzenia postępowania względnie jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swego stanowiska powołując się na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 7 lipca 1998 r. sygn. akt II SA 714/98 zaprzeczył jakoby jednorazowa sprzedaż alkoholu osobie nieletniej była wystarczającą podstawą do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia. W art. 18 ust. 6 pkt 1 ustawy nie chodzi bowiem o jednorazowe działanie, ale powtarzające się zdarzenie. Potwierdza to zarówno wykładnia celowościowa jak i logiczna przepisu, z której wynika, że sankcja w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu byłaby zbyt surowa i niewspółmierna do czynu, gdyby za jednorazową sprzedaż alkoholu nieletniemu cofano zezwolenie. Podobnie wykładnia gramatyczna spornego przepisu prowadzi również – zdaniem pełnomocnika stron skarżących - do wniosku, że ustawodawca przy nieprzestrzeganiu zasad obrotu napojami alkoholowymi miał na myśli nie jednorazową sprzedaż – jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - ale powtarzające się zdarzenie. Słowo "nieprzestrzeganie" zawarte w przepisie art. 18 ust. 6 pkt 1 oznacza bowiem powtarzające się zdarzenia, a nie jednorazowy incydent. Stąd powołanie się organu koncesyjnego na obiektywne zdarzenie jednorazowej sprzedaży alkoholu osobie nieletniej, nie może być uznane za wystarczają przesłankę do cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 18 ust. 6 pkt 1 ustawy. Tym bardziej, że obligatoryjność cofnięcia koncesji wyrażona w powołanym wyżej przepisie przez użycie sformułowania "cofa się" a nie jak w przypadku fakultatywności (uznaniowości) "może cofnąć" oznacza, zdaniem pełnomocnika stron skarżących, że tylko w przypadku stwierdzenia spełnienia wszystkich przesłanek z tego przepisu organ winien podjąć decyzję o cofnięciu zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powtarzając w całości swoje argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga T. N. i M. N., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...], została złożona przez ich pełnomocnika do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Należy jednak zauważyć, że powyższa ustawa straciła moc z dniem 1 stycznia 2004 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Jednocześnie z dniem 1 stycznia 2004 r. zniesione zostały ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, w miejsce których, w myśli art. 85 ustawy, utworzono w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego - wojewódzkie sądy administracyjne. Dla obszaru województwa śląskiego powstał zatem, na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który jest sądem administracyjnym właściwym dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Z uwagi na powyższe zmiany ustawodawca w art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidział, że w przypadku spraw, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają one rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 tej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu jedynie wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd wykazała, iż decyzja ta odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych cofa się w przypadku nieprzestrzegania zasad obrotu napojami alkoholowymi, zawartych w ustawie, a w szczególności sprzedaży alkoholu osobom nieletnim i nietrzeźwym. Z brzmienia powyższego przepisu - jak słusznie wskazał organ odwoławczy - nie da się wywieść przesłanki wielokrotności działania w ramach opisanego w nim stanu faktycznego. W przekonaniu Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, ustawodawca nie miał takiego zamiaru, o czym, oprócz poniższych wywodów, dodatkowo przekonuje cel ustawy mający ograniczyć negatywne skutki wywołane przez alkohol oraz wykładnia językowa przepisu, która przede wszystkim powinna dojść do głosu. Na wstępie analizy sprawy w tej materii zwrócić należy uwagę na fakt, iż ustawodawca stanowiąc art. 18 ust. 6 cyt. ustawy rozróżnia jednorazowe i wielokrotne działania, dla których przewiduje określone skutki. Świadczy o tym sformułowanie zawarte w art. 18 ust. 6 pkt 2 tej ustawy, w którym powiada się o "powtarzającym się (...) zakłócaniu porządku". Należy także dostrzec zwrot zamieszczony w art. 18 ust. 6 odnoszący się do wszystkich jego punktów, a mianowicie nakazujący cofnięcie zezwolenia "w przypadku (...)", który zastosowany w liczbie pojedynczej dotyczy jednorazowego zdarzenia. Taka ocena uzasadniona jest też brzmieniem słów w innych jego punktach, jak "wprowadzenia" a nie "wprowadzania", "przedstawienia" a nie "przedstawiania", czy też "popełnienia" a nie "popełniania". Nie przeczy temu również zwrot "nieprzestrzegania", bo w języku polskim nie stosuje się zwrotu "nieprzestrzeżenia" wskazującego na jednorazowość przypadku. Tylko w odniesieniu do punktu 2 ust. 6 art. 18 wolą ustawodawcy było określenie wymogu wielokrotnego wystąpienia danego stanu, gdyż wyłącznie w nim posłużono się zwrotem oczywistym "powtarzającego się (...)". Tymczasem w pkt 1 ust. 6 art. 18 nie mówi się o wielokrotnej sprzedaży napojów alkoholowych nieletnim, a jedynie o nieprzestrzeganiu zasad obrotu, co ma miejsce zwłaszcza w razie "sprzedaży" (a nie "sprzedawania" na przykład) ich "osobom nieletnim". Zatem pogląd zaprezentowany przez pełnomocnika stron skarżących motywować mogłoby jedynie zastosowanie w liczbie mnogiej zwrotu "osobom". Jednakże użycie go w tej liczbie nie mogło – zdaniem Sądu – wskazywać na zamiar spełnienia przesłanek omawianego przepisu w razie powtarzających się wypadków, o jakich w nim mowa. Zwrot ten należy bowiem uznać za wyrażenie kategoryzujące pewną grupę osób, a nie za określające liczbę osób czy przypadków sprzedaży im napojów alkoholowych. Przecież niepodobna zamieścić zwrotów zakazujących sprzedaży alkoholu "osobie nieletniej", czy "osobie nietrzeźwej", bo takiej redakcji przepisów się nie stosuje (vide: orzeczenie NSA z dnia 19 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 417/99 nie pubilk.). Z tego powodu pogląd pełnomocnika stron skarżących jakoby dla cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przywołany wyżej przepis art. 18 ust. 6 pkt 1 ustawy wymagał wielokrotnej sprzedaży tych napojów osobom nieletnim należy uznać za chybiony. Do uznania zaistnienia przesłanki cofnięcia zezwolenia wystarczy bowiem już jednorazowa sprzedaż alkoholu osobie nieletniej, która jak słusznie wskazał organ odwoławczy jest kwalifikowanym naruszeniem zasad obrotu napojami alkoholowymi nakładającym na organ obowiązek cofnięcia zezwolenia w tym przedmiocie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji wyroku.