II SA/Ka 1693/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2005 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego o d d a l a s k a r g ę su. Działając na skutek zawiadomienia zarządcy nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wszczął postępowanie w sprawie dotyczącej sąsiadującego z tą nieruchomością budynku konstrukcji drewnianej, który był użytkowany jako pawilon gier. Obiekt ten jest posadowiony na działce nr [...], będącej własnością Parafii A oraz działce [...] należącej do rodziny [...]. Jak ustalono został on wybudowany bez pozwolenia na budowę pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego stwierdził także, że jego usytuowanie narusza przepisy określające warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki, został bowiem posadowiony wzdłuż muru budynku nr [...] w jego bezpośredniej bliskości. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał wykonanie jego rozbiórki. Nakaz ten został skierowany do A Sp. z o. o. oraz do J.S., które to podmioty – zgodnie z ustaleniami tego organu - użytkowały i zarządzały przedmiotowym obiektem. Od decyzji tej wspólne odwołanie wniosła A Sp. z o. o. oraz J.S. zarzucając organowi I instancji błędy w ustaleniach faktycznych leżących u podstaw wydanej decyzji. Wskazali, że nie są oni inwestorami w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, bowiem nie wybudowali przedmiotowego pawilonu gier. Spółka nabyła ten obiekt w [...] od S.L., a J.S. jest osobą trzecią i nie ma do niego żadnego tytułu prawnego. J.S. wcześniej złożył także własne odrębne odwołanie wskazując, że błędnie przyjęto, iż jest on współwłaścicielem przedmiotowego obiektu. Odwołujący się podali także, że pawilon gier jest obiektem małej architektury, którego wzniesienie nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazali, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w [...], co dowodzi wieloletniego tolerowania przez organy administracji publicznej stanu niezgodnego z prawem. W związku z tym w przypadku wykonania orzeczonego nakazu narazi to A Sp. z o. o. na szkodę, której naprawienia będzie dochodziła od właściwego podmiotu samorządowego na drodze postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że z uwagi na wybudowanie pawilonu gier przez 1995 r. podlega on reżimowi poprzednio obowiązującej ustawy. Zgodnie zaś z ustawą Prawo budowlane z 1974 r. wydanie nakazu rozbiórki jest obligatoryjne w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2. Wobec powyższego należało ustalić jakie zapisy planu miejscowego odnoszą się do terenu na którym jest posadowiony pawilon gier. Ustalenia wymagało także, czy obiekt ten powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że nie dokonano należytych ustaleń, co do osoby J.S., na którego nałożono nakaz rozbiórki. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.S. zarzucił zaskarżonej decyzji obrazę art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. i domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podał on, że organ II instancji pogwałcił podstawowe normy postępowania administracyjnego. Wnioski na jakich została oparta zaskarżona decyzja wysnute zostały w oparciu o jednostronne relacje organu I instancji, bez jakiegokolwiek uwzględnienia jego stanowiska. Organ odwoławczy nie zapewnił mu też czynnego udziału w postępowaniu, co miało wpływ na treść wydanej ostatecznie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy do jej rozpoznania zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem materialnym jak i nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa stosownie do przepisów zawartych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej Poppsa, sąd winien dokonać oceny wpływu stwierdzonego naruszenia na wynik sprawy. Jednocześnie należy podkreślić, że oceny powyższej dokonuje się wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Odnosząc się do oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Pod rządem ustawy o NSA jak i aktualnie obowiązującej ustawy Poppsa dopuszczalność skargi na decyzję kasacyjną nie powinna budzi wątpliwości. Podstawy jednak prowadzące do uwzględnienia takiej skargi są różne od podstaw, jakie będą miały miejsce przy kontroli sądowej ostatecznych decyzji merytorycznie rozstrzygających sprawę administracyjne. Praktycznie, pomijając przypadki dające się zakwalifikować do któregoś z punktów z art. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a., uwzględnienie skargi na decyzję organu odwoławczego wydaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. może być usprawiedliwione jedynie naruszeniem tego ostatniego przepisu. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA/Gd 899/96 w: LEX nr 33602) W postępowaniu administracyjnym zasadą jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie, jest wyjątkiem od tej zasady. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może jednak uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia wymienionych przesłanek. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). W ocenie Sądu argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji uzasadniały w sposób wystarczający uchylenie decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jako podstawę uchylenia decyzji organu I instancji organ odwoławczy podał przekonujące uzasadnienie oparte na podstawie prawidłowo dokonanej ocenie zebranego materiału dowodowego. Zajął się on też co prawda kwestią merytoryczną rozstrzygnięcia, co przy decyzji kasacyjnej musi budzić pewne wątpliwości, ale w niniejszej sprawie nie można postawić zarzutu związania organu pierwszej instancji wyrażonym poglądem. Wyjaśniona została bowiem podstawa prawna dotycząca przedstawionych zagadnień, a trafność dokonanej wykładni nie budzi zastrzeżeń Sądu. W szczególności prawidłowo wskazano, że skoro przedmiotowy obiekt został wybudowany pod rządami ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), to stosownie do dyspozycji art. 103 ust. 2 obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm. – tekst obowiązujący w czasie wydawania kontrolowanej decyzji) nie stosuje się do takiego obiektu przepisu art. 48 obowiązującej ustawy lecz przepisy dotychczasowe. Zasadnie też zwrócona została uwaga, że skoro w sprawie mogą znaleźć zastosowanie przepisy zawarte w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. to wobec brzmienia tych przepisów, aby rozstrzygnąć sprawę należy uprzednio przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części i wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Organ II instancji odniósł się też do zarzutu podniesionego przez skarżącego w odwołaniu, nakazując organowi I instancji dokonanie ustaleń co do osoby skarżącego w kontekście nałożonego na niego nakazu. Zważyć też przyjdzie, że podniesiony w skardze zarzut naruszenia wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego uczestnictwa stron w postępowaniu w pierwszym rzędzie należy odnieść do postępowania przed organem I instancji. Pamiętać przy tym należy, że tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania nie można skutecznie usunąć w toku postępowania przed organem II instancji wobec obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności. Nie są zasadne także zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Jak wskazano wyżej skarga została wniesiona bowiem na decyzję kasacyjną, a nakazanie organowi I instancji ponownego rozpatrzenia sprawy zmierza m.in. w kierunku zapewnienia realizacji tych zasad. Ocena zarzutów skarżącego co do naruszenia wymienionych przepisów stanowi przecież nadal kwestię otwartą wobec konieczności ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z przytoczonych wyżej względów na mocy art. 151 Poppsa w związku z art. 97 § 1 cytowanych wyżej przepisów wprowadzających - Sąd skargę oddalił.