II SA/Ka 1698/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Asesor WSA Iwona Bogucka /spr./ Protokolant ref. staż. Ewa Jędrasik po rozpoznaniu w dniu 15 września 2004r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania o d d a l a s k a r g ę Decyzją z [...]r. nr [...] Wójt Gminy S. ustalił lokalizację inwestycji pod nazwą "budowa sieci gazociągu średnioprężnego w Sołectwie K.". W jej następstwie Kierownik Urzędu Rejonowego w P. dnia [...]r. orzekł o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę tej inwestycji. Decyzja stała się ostateczna a budowa została zrealizowana. Jak wynika z akt sprawy, gazociąg został poprowadzony również przez działkę nr [...] w K., która stanowiła ówcześnie własność S. W. Wobec braku udziału właściciela działki w postępowaniu zakończonym decyzją z [...]r. o udzieleniu Gminie P. pozwolenia na budowę sieci gazociągu, S. W., na podstawie art.145 § 1 pkt 4 kpa, zwrócił się z żądaniem wznowienia postępowania. Postanowieniem z dnia [...]r. Kier. Urzędu Rejonowego wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę gazociągu a następnie decyzją z dnia [...]r. orzekł o uchylenie swej decyzji z [...]r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [...][...]r., a sprawa przekazania do ponownego rozpoznania. Powtórnie rozpoznając sprawę Starosta [...] decyzją z [...]r. orzekł o odmowie wznowienia postępowania, a Wojewoda [...][...]r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Zarówno decyzja Wojewody z dnia [...]r., jak i decyzja Wojewody z [...]r., zostały przez S. W. zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W obu sprawach postępowanie sądowe zostało umorzone, wyrokiem z dnia 13 listopada 2000r. w spr. o sygn. SA/Ka 2358/98 odnośnie skargi na decyzję Wojewody z [...]r. i wyrokiem z [...]r. w sprawie o sygn. II SA/Ka 857/99 odnośnie skargi na decyzję Wojewody z [...]r. W uzasadnieniu obu wyroków Sąd wskazał, że przedmiotowa działka o nr [...] została sprzedana przez S. W. na rzecz Powiatu [...]. W aktach sprawy znajduje się kopia aktu notarialnego umowy sprzedaży tej działki, sporządzonego [...]r. w Kancelarii Notarialnej w P. przy ul. [...], repertorium A nr [...]. W związku z faktem przeprowadzenia przez działkę nr [...]w K. gazociągu, bez zgody jej ówczesnego właściciela, S. W. zgłosił żądanie wypłaty odszkodowania. Żądanie takie zawiera m.in. pisma z dnia [...]r.. W odpowiedzi na ten wniosek z dnia [...]r. Starosta Powiatowy w P. poinformował stronę, że "obowiązujące przepisy prawa materialnego nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w powyższej sprawie oraz, że jedynym sposobem dochodzenia roszczeń jest powództwo cywilne w sądowym postępowaniu powszechnym". W reakcji na skargi strony, dotyczące bezczynności organu I instancji, pismem z dnia [...]r., skierowanym do Starosty [...], Wojewoda [...] zwrócił uwagę że postępowanie w sprawie nie zostało zakończone wydaniem decyzji, a organ I instancji naruszył prawo nie podejmując czynności w celu załatwienia sprawy. Wskazując na okoliczność sprzedaży przedmiotowej działki na rzecz Powiatu [...], Wojewoda podniósł, że wobec złożonego przez stronę wniosku w przedmiocie odszkodowania, obowiązkiem organu było wydanie decyzji w sprawie. Pismo to zawiera zobowiązanie Starosty do wydania rozstrzygnięcia w terminie do [...]r. W trakcie prowadzonego postępowania Starosta [...] zwrócił się do Urzędu Gminy P. o udzielenie informacji, czy w związku z wybudowaniem gazociągu na nieruchomości nr [...] w K., inwestor uzyskał bądź występował o zezwolenie rejonowego organu rządowej administracji ogólnej na przeprowadzenie tego gazociągu przez nieruchomość należącą ówcześnie do S. W. W odpowiedzi na to pismo [...]r. Wójt Gminy P. stwierdził, że w związku z art.70 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r., o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości organy gminy nie występowały o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie rurociągu przez nieruchomość S. W. Wniosek o wypłatę odszkodowania został przez S. W. ponowiony [...]r., zwrócił się on również o wypłatę kwotę [...]zł od Gminy P., wraz z odsetkami, tytułem "zadośćuczynienia i odszkodowania". Podstawę żądania stanowiło naruszenie przez Gminę prawa własności skarżącego, wybudowanie na jego gruncie gazociągu i bezumowne korzystanie z tego gruntu do czasu przekazania gazociągu Zakładowi Gazowniczemu w Ś. W piśmie tym S. W. zaprzeczył nadto, aby jego bierność w trakcie postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę, spowodowana brakiem udziału w postępowaniu, mogła być uznana za milczącą zgodę na zajęcie działki. Decyzją z dnia [...]r. Starosta [...] umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie z wniosku S. W. o wypłatę odszkodowania, w związku z wybudowaniem gazociągu z naruszeniem prawa własności oraz jego użytkowaniem. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta opisał przebieg postępowania i podał, że zarówno decyzja z [...]r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji, jak i decyzja z [...]r. o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę, stały się prawomocne, a przez okres budowy i po zrealizowaniu inwestycji S. W. nie zgłaszał do niej zastrzeżeń. Organ zauważył, że obecnie nieruchomość nr [...] stanowi własność Powiatu, wobec czego postępowanie, jako nie mające oparcia w obowiązujących przepisach, podlega umorzeniu. W odwołaniu złożonym od tej decyzji S. W. wniósł o jej uchylenie, ponawiając żądanie wypłaty odszkodowania w kwocie [...] zł wraz z odsetkami oraz zwrotu kosztów postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu strona opisała okoliczności faktyczne, związane z przeprowadzeniem przez działkę gazociągu, brak swego udziału w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na jego budowę, oraz brak zgody na zajęcie działki, jak również wydane w sprawie decyzje i wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. Strona uznała, że Gmina P. realizując inwestycję, celowo zataiła przed właścicielem nieruchomości zarówno fakt zajęcia działki pod gazociąg i nie tylko pozbawiła go udziału w postępowaniach, ale zaniechała prawidłowego oznaczenia przebiegu rurociągu na gruncie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] na podstawie art.128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz art.138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że inwestycja polegająca na budowie sieci gazociągu była realizowana na podstawie ostatecznych decyzji Wójta Gminy S. z [...]r. oraz Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...]r. wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego, a nie zezwolenia w rozumieniu art.70 obowiązującej wówczas ustawy z 29 kwietnia 1983r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Inwestor – Gmina P. – nie wystąpił o wydanie zezwolenia w trybie przepisu art.70 cytowanej ustawy. Wobec braku takiego zezwolenia wydanego w trybie administracyjnym na gruncie obowiązujących przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, nie ma możliwości zaspokojenia roszczeń wnioskodawcy, albowiem zgłoszone żądanie nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji. Wobec bezprzedmiotowości postępowania, organ uznał za prawidłową decyzję o jego umorzeniu. W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. W. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. i ponowił żądanie przyznania od Gminy P. zadośćuczynienia w kwocie [...]zł za naruszenie prawa własności, [...]zł za utajnienie wybudowania i nieoznakowanie gazociągu, kwoty [...] zł tytułem odszkodowania za bezumowne korzystanie z gruntu. W uzasadnieniu skarżący opisał stan faktyczny sprawy jak również dotychczasowy przebieg postępowania, akcentując fakt zajęcia działki pod budowę gazociągu bez zgody i wiedzy jej ówczesnego właściciela. Swoje stanowisko skarżący podtrzymał w piśmie procesowym z dnia [...]r., precyzując, iż domaga się zasądzenia odszkodowania w kwocie [...]zł na co składa się kwota [...] zł tytułem odszkodowania za naruszenie prawa własności, [...] zł tytułem odszkodowania za bezumowne korzystanie z gruntu i [...]zł tytułem odszkodowania za szkody wyrządzone w nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności organ odwoławczy podkreślił, że inwestor – Gmina P. – nie wystąpił i nie uzyskał w związku z realizacją gazociągu, zezwolenia w trybie administracyjnym na podstawie art.70 ustawy z roku 1985 o gospodarce i wywłaszczaniu nieruchomości. Okoliczność ta wyklucza zatem możliwość ustalenia w trybie admin. odszkodowania za zajęcie nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że organy administracji są uprawnione do orzekania w formie władczej tylko w zakresie przyznanej im kompetencji. Organom tym nie przysługuje ogólne uprawnienie do merytorycznego rozpatrywania wszelkich wniosków stron. Wnioski takie mogą być rozpatrywane, a sprawa załatwiana co do istoty, tylko wówczas, gdy przepisy prawa przyznają określonemu organowi prawo do jej rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym. W rozpatrywanej sprawie strona domagała się od organów administracji wypłaty odszkodowania w związku z zajęciem i wykorzystaniem działki stanowiącej jej własność. Okoliczność, że przez działkę nr [...], stanowiącą w chwili realizacji inwestycji własność S. W., przeprowadzono gazociąg, jest przy tym bezsporna. Okolicznością wymagającą rozważenia przez Sąd było zatem, czy w ustalonym stanie faktycznym sprawy, przepisy prawa przyznają organom administracji kompetencje do orzekania o odszkodowaniu w trybie administracyjnym. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustalenie co do dopuszczalności drogi administracyjnej w tym zakresie, nie przesądza o możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w trybie postępowania przed sądami powszechnymi. Zgodnie z art.70 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomość /tj.jedn. Dz.U. z 1991r., Nr 30, poz.127 ze zm./ zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości m.n. urządzeń do przesyłania gazów, wymagało zezwolenia rejonowego organu urzędowej administracji ogólnej. Wydanie takiego zezwolenia powinno być poprzedzone negocjacjami z właścicielami nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Przepis ten uniemożliwiał dostęp do określonych nieruchomości nawet wbrew woli ich właścicieli, w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji. W przypadku braku zgody właściciela i bezskuteczności negocjacji, organ administracji był bowiem uprawniony do wydania decyzji administracyjnej zezwalającej za zajęcie nieruchomości i założenie określonych ciągów, przewodów i urządzeń. Administracyjna ingerencja w sferę prawa własności znajdowała swoje konsekwencji w przyjętym przez ustawę trybie uzyskiwania odszkodowania. Zgodnie bowiem z art.74 ust.1 i 2 cytowanej ustawy, właścicielowi nieruchomości przysługiwało od jednostki, której udostępniono nieruchomość, odszkodowanie za straty wyrządzone na skutek jej zajęcia i działań określonych w art.70 ust.1. Odszkodowanie to ustalał, w braku porozumienia stron, rejonowy organ administracji ogólnej, w postępowaniu administracyjnym. Warunkiem zastosowania tego trybu ustalania odszkodowania było jednak, aby nieruchomość została udostępniona na podstawie zezwolenia. Jeżeli podstawą udostępnienia nieruchomości była umowa, lub też jeżeli nieruchomość została zajęta bez wymaganego zezwolenia i bez zgody jej właściciela, właściwym do ustalenia odszkodowania był sąd powszechny. Nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, że do zajęcia nieruchomości doszło bez wiedzy i zgody jej właściciela, jednocześnie jedna nie była wydana decyzja administracyjna zezwalająca na zajęcie, o której mowa w art.70 ust.1 ustawy z roku 1985r. Okoliczność ta ma decydujące znaczenie w sprawie. Również bowiem pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /t. jedn. Dz U.z 2000r. Nr 46, poz.543 ze zm./, pod rządami której został zgłoszony wniosek skarżącego o przyznanie odszkodowania, ustalenie takiego odszkodowania w trybie administracyjnym przez Starostę jest możliwe tylko w odniesieniu do przypadków zajęcia nieruchomości na podstawie zezwolenia udzielonego w trybie art.124 ustawy. Regulację taką przewiduje art.128 ust.4 w związku z art.129 i art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący, że odszkodowanie dla właściciela nieruchomości z tytułu jej czasowego zajęcia, które nastąpiło na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w związku z realizacją inwestycji liniowych, ustala w drodze decyzji Starosta. Regulacja ta, w związku z art.233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma zastosowanie również do przypadków uprzedniego wydana decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości w oparciu o art.70 ust.1 ustawy z roku 1985 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /por. w tej kwestii postanowienie SN z dnia 6 lutego 2002r., sygn. akt III KK0 1/02 OSN, poz.507/. Ponieważ w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna zezwalająca na zajęcie nieruchomości, organy administracji nie posiadają kompetencji do orzekania w trybie administracyjnym o przyznaniu ewentualnego odszkodowania. Stanowisko organów obu instancji o braku podstaw do rozpoznania wniosku strony co do istoty i podjęcie rozstrzygnięcia w kwestii odszkodowania, należy zatem uznać za prawidłowe. Skoro żądanie strony dotyczy sprawy, która nie podlega rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracyjny, postępowanie zasadnie uznano za spełniające przesłankę bezprzedmiotowości w rozumieniu art.105 k.p.a. /por. wyrok NSA z 25 stycznia 1980r., II SA 1240/89, ONSA1990r. nr 1, poz.16 oraz J. Borkowski w : B.Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996r. s.463/. Mając na względzie powyższe argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, po.1270/, orzekł jak w sentencji. S/G