II SA/Ka 1703/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Asesor WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Protokolant ref. stażysta Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2004 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za zajęcie nieruchomości o d d a l a s k a r g ę We wniosku z dnia [...]r. skierowanym do Prezydenta R., działając przez swojego pełnomocnika M. S. domagała się ustalenia i przyznania jej od "odpowiednich podmiotów" odszkodowania "za poniesioną szkodę i zmniejszenie wartości" należących do niej nieruchomości wskutek przeprowadzenia po jej działkach położonych w dzielnicy H. linii wysokiego napięcia 110 kV oraz wskutek ustawienia na tych działkach dwóch słupów trakcyjnych. Jako podstawę tego żądania podała art.124 ust.1 w zw. z art.128 ust.4 i art.129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 ze zm. – zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami). Uzasadniając to żądanie podała, że przedmiotową linię wysokiego napięcia stanowiącą obecnie według jej wiedzy własność "[...]" Sp. z o.o. w G. wybudowano w [...]r. bez jej zgody i bez wypłacenia jej należnego odszkodowania. Inwestycja ta jest dla niej uciążliwa gdyż znacznie i trwale ograniczyła jej prawo własności do działek po których linia przebiega, a to z tego względu, że obniżyła się ich wartość oraz ograniczyła znacznie możliwość ich wykorzystania. Po wszczęciu i po przeprowadzeniu w tej sprawie postępowania administracyjnego wydaną z upoważnienia Prezydenta R. na podstawie art.105 kpa decyzją z dnia [...]r. nr [...], postępowanie to zostało umorzone. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający stwierdził, że objęta sporem linia wysokiego napięcia do zasilania KWK "[...]" została zrealizowana w [...] r. na podstawie decyzji wydanych w oparciu o prawo budowlane z 1974 r. tj. decyzji z dnia [...]r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego dla tej inwestycji oraz decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. nr [...], wydanych z upoważnienia Prezydenta R. Na działkach M. S. była ona przy tym zrealizowana za jej zgodą wyrażoną oświadczeniem z dnia [...]r., które zawierało jednocześnie zobowiązanie KWK "[...]" do wyrównania jej wszystkich szkód związanych z wejściem na teren jej nieruchomości. Wysokość tego odszkodowania miał ustalić biegły rzeczoznawca. Do zajęcia nieruchomości nie doszło zatem w następstwie zezwolenia wydanego przez organ administracji w trybie art.35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1968 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 10 z 1979 r. poz.64 ze zm. – zwanej dalej ustawą o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Ewentualnie poniesiona przez M. S. szkoda nie jest zatem następstwem działań określonych w tym przepisie. Z tego też względu nie ma w sprawie zastosowania administracyjno-prawny tryb orzekania uregulowany w art.36 ust.1 tej ustawy. W sytuacji gdy do zajęcia nieruchomości doszło na drodze umowy stron, określenie wysokości oraz orzeczenie o odszkodowaniu należy do drogi postępowania przed sądami powszechnymi. W tym względzie powołał się organ I instancji na wyrok NSA z dnia 5 listopada 1982 r. sygn.akt SA/Ka 359/82 (ONSA 1982/2/103). Nadto organ orzekający stwierdził, że roszczenie objęte postępowaniem uległo przedawnieniu zgodnie z treścią art.118 kodeksu cywilnego. W odwołaniu od tej decyzji M. S. zarzuciła, że została ona wydana z naruszeniem treści art.128 ust.4, art.129 i art.132 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 ze zm. – zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami) oraz art.35 i art.36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości a nadto m.in. z naruszeniem art.117, 125 kc i art.105, 35 § 3 i art.36 kpa. Podała, że wbrew ustaleniom organu I instancji podstawą zajęcia jej działek nie była jej zgoda a decyzje oparte na treści art.35 ust.1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Za decyzje wydane w tym trybie należało bowiem uznać decyzję z [...]r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego oraz o pozwoleniu na budowę. Zaprzeczyła aby podpisane przez nią oświadczenie z [...]r. stanowiło porozumienie o jakim mowa w art.36 ust.1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W konsekwencji jej zdaniem orzeczenie o odszkodowaniu powinno nastąpić w postępowaniu administracyjnym. Zakwestionowała także stanowisko organu orzekającego o przedawnieniu dochodzonego roszczenia. Wojewoda [...] odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji z powołaniem się m.in. na treść art.138 § 2 kpa. Uzasadniając to rozstrzygnięcie potwierdził ustalenie organu niższej instancji co do wybudowania objętej postępowaniem linii wysokiego napięcia na działkach odwołującej się, za jej zgodą wyrażoną w oświadczeniu z dnia [...]r. W konsekwencji potwierdził stanowisko tego organu, że w takiej sytuacji nie było podstaw do ustalenia wnioskowanego odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego. Podzielił też pogląd, co do przedawnienia zgłoszonego roszczenia jako roszczenia majątkowego o jakim mowa w art.118 kc. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. S. wniosła o uchylenie w/w decyzji Wojewody [...] oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Uzasadniając to żądanie podtrzymała w ogólnym zarysie zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W szczególności zarzuciła, iż nigdy nie wyrażała zgody na wyrządzenie jej trwałej szkody i na trwałe obniżenie wartości jej działek w następstwie zrealizowania spornej inwestycji. Nie podpisała też porozumienia które obejmowałoby rozliczenie z tytułu takiej szkody. Podtrzymała też zarzut pod adresem poglądu jakoby jej roszczenie uległo przedawnieniu zgodnie z treścią art.118 kc. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Swoje stanowisko co do administracyjno-prawnej drogi dochodzenia zgłoszonego roszczenia skarżąca podtrzymała w dalszych pismach procesowych z dnia [...]i [...]r. Uczestnik postępowania Zakład A S.A. w G. wniósł o oddalenie skargi przychylając się do argumentacji Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja pomimo niedostatecznego uzasadnienia odpowiada zdaniem Sądu obowiązującemu prawu, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art.192 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269). Na wstępie należy przy tym stwierdzić, że w postępowaniu sądowym skarga podlegała rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 – zwanej dalej ustawą p.s.a. w zw. z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz.1271 – zwanej dalej ustawą p.w.u.p.). Co do meritum należy w pierwszej kolejności zważyć, że sprawa podlegała rozpoznaniu w oparciu o przepisy obowiązującej od 1 stycznia 1998 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a to w sytuacji gdy wniosek wszczynający w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne został złożony dnia [...] r. (prezentata wpływu). Okoliczność ta nie znalazła należytego odzwierciedlenia w decyzjach organów obu instancji, które to uchybienie proceduralne nie mogło mieć zdaniem Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art.145 § 1 pkt 1c ustawy p.s.a. Z chwilą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami utraciła moc ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (zgodnie z art.241 pierwszej z tych ustaw). Z kolei z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości tj. z dniem 1 sierpnia 1985 r. utraciła moc powoływana przez organy i skarżącą ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (zgodnie z art.89 pkt 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Ponieważ przepisy przejściowe zawarte w w/w ustawach nie zawierały szczególnych uregulowań w przedmiocie rozpoznawanej w niniejszej sprawie materii, to sprawa mogła być rozpoznana jedynie w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy obu instancji tj. w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taką też podstawę swojego roszczenia M. S. wskazała w swoim wniosku wszczynającym postępowanie w niniejszej sprawie. Uregulowanie tej kwestii na gruncie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz ukształtowane na gruncie jej unormowań orzecznictwo może mieć zatem jedynie wartość pomocniczą (porównawczą). W świetle treści art.124 w zw. z art.112 ust.2, art.128 ust.1 i 4 i art.129 ustawy o gospodarce nieruchomościami istnieje zdaniem Sądu zasadnicza wątpliwość czy w ogóle możliwe jest dochodzenie i ustalenie w postępowaniu administracyjnym odszkodowania za szkody poniesione w następstwie wydania zezwolenia o jakim mowa w art.124 ust.1 tej ustawy. Zgodnie bowiem z treścią art.128 ust.1 i art.129 ust.1 omawianej ustawy odszkodowanie to musiałoby zostać ustalone w decyzji wydawanej w trybie art.124 ust.1 (w zw. z art.112 ust.2), kiedy to wysokość takiego odszkodowania, w odróżnieniu od odszkodowania za wywłaszczenie polegające na odjęciu prawa własności lub prawa wieczystego użytkowania, nie będzie najczęściej możliwa do ustalenia w pełnym zakresie. Zarówno w literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie dopuszczalność takiego postępowania administracyjnego nie jest jednak w zasadzie kwestionowana (zobacz m.in. postanowienie Kolegium Kompetencyjnego z dnia 6 lutego 2002 r. sygn. III KKO 1/02 (OSNAP Nr 20, poz.507). Nie może już jednak budzić zdaniem Sądu wątpliwości, że możliwość dochodzenia w postępowaniu administracyjnym takich roszczeń dotyczy co najwyżej sytuacji gdy objęta nimi szkoda wynikła z zajęcia nieruchomości w następstwie wydania decyzji administracyjnej o jakiej mowa w art.124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym kontekście rozstrzygnięcie sprawy i skargi sprowadza się praktycznie do odpowiedzi na pytanie, czy do zajęcia nieruchomości skarżącej pod budowę zrealizowanej na niej linii wysokiego napięcia doszło w następstwie wydania decyzji o jakiej była mowa w art.35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który w czasie realizacji tej linii mógł stanowić podstawę wydania przez organ administracji publicznej zezwolenia na zajęcie nieruchomości skarżącej. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należy podzielić w tym względzie ustalenia organów obu instancji, że do zajęcia nieruchomości skarżącej doszło w drodze porozumienia stron tj. za zgodą skarżącej wyrażoną w jej oświadczeniu z dnia [...]r. W świetle treści tego oświadczenia której skarżąca nie kwestionuje, okoliczność ta nie może budzić zresztą zdaniem Sądu żadnych wątpliwości. Chodzi przy tym w sprawie o zgodę na zajęcie nieruchomości w celu realizacji linii a nie o zgodę, jak to podkreśla skarżąca, na wyrządzenie jej w następstwie zrealizowania tej inwestycji "trwałej szkody". Dowolne jest przy tym stanowisko skarżącej, iż zezwolenie o jakim mowa w przedmiotowym art.35 stanowiły oparte na prawie budowlanym z 1974 r. decyzje z [...] i [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego i udzielenia pozwolenia na budowę spornej linii wysokiego napięcia. Wobec zajęcia działek skarżącej za jej zgodą brak było określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami podstaw prawnych do dochodzenia związanego z tym odszkodowania – na drodze postępowania administracyjnego. Wszczęte w tym przedmiocie postępowanie należało zatem umorzyć zgodnie z treścią art.105 kpa co też organy obu instancji uczyniły. W takiej zaś sytuacji poza zakresem orzekania w niniejszej sprawie pozostawała kwestia ewentualnego przedawnienia roszczeń skarżącej, co zwalnia Sąd z zajęcia w tym przedmiocie merytorycznego stanowiska. Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja pomimo niedostatecznego uzasadnienia odpowiada zdaniem Sądu co do istoty obowiązującemu prawu. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art.151 ustawy p.s.a. w zw. z art.97 § 1 ustawy p.w.u.p.