II SA/Ka 1706/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant ref. staż. Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2004 roku sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o d d a l a s k a r g ę Wójt Gminy K. – po ponownym rozpoznaniu wniosku J. G. z dnia [...] o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – decyzją z dnia [...]– odmówił ustalenia warunków dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szczelnego zbiornika na ścieki na działce nr [.. .] w K. W podstawie prawnej decyzji powołano art.7, 40 ust.1 i 3, art.33, art.42 ust.1, art.47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz.139 z zm.) oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K. z [...] wraz ze zmianami tego planu z roku [...],[...] oraz [...] W uzasadnieniu organ podał, iż strona ostatecznie swój wniosek sprecyzowała jako wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na uzupełnieniu zagrody położonej na działce nr [...] w K. przez budowę domu jednorodzinnego i szamba. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem R – uprawy polowe i zagrodowe – "utrzymanie dotychczasowego użytkowania, zakaz przeznaczenia na inne cele z wyjątkiem sytuacji przewidzianych w pkt 31 f i 3.4 b; zgodnie z 3.4 b – poza terenem wyznaczonym w planie dopuszcza się wymianę zużytych istniejących budynków oraz uzupełnienie zabudowań w granicach obecnego zainwestowania ... lokalizację nowych zagród w przypadkach ekonomicznie i społecznie uzasadnionych po uzyskaniu pozytywnej opinii Komisji Mienia Komunalnego Rady Gminy. Lokalizację dopuszcza się jedynie w granicach terenów R i RZ..., dla lokalizacji w granicach Zespołu [...] Parków Krajobrazowych wymagane uzgodnienie z Biurem Planowania Przestrzennego oraz Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody". W sprawie – wobec usytuowania działki nr[...] – na terenie Zespołu [...] Parków Krajobrazowych – niezbędnym było uzgodnienie inwestycji z Dyrekcją Zarządu tego Parku, co wynika z rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] w sprawie ochrony Zespołu [...] Parków Krajobrazowych. W rozpoznawanej sprawie ZPK Województwa [...] trzykrotnie – pisma z [...] i[...] – negatywnie zaopiniował projektowaną inwestycję. Właśnie brak uzgodnienia z Dyrekcją [...] Parków Krajobrazowych przesądził o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla wnioskowanej inwestycji. Nadto organ wyraził wątpliwości co do wniosku strony sformułowanego jako uzupełnienie istniejącej zagrody. Na działce nr [...] znajdują się wprawdzie stodoła, dwie szopy i garaż, ale wnioskodawca nie prowadzi gospodarstwa rolnego w skład którego wchodzi ta działka. Działka została zaliczona do klasy VI, jest nieużytkowana rolniczo, nierównomiernie zalesiona samosiewem w wieku około 10-15 lat, co oznacza że doprowadzenie tego gruntu do użytkowania rolniczego wymagałoby wysokich nakładów, co w ocenie organu z uwagi na sytuację osobisto-materialną strony jest mało prawdopodobne. Wątpliwe jest więc prowadzenie przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego, a budownictwo zagrodowe wyjątkowo dozwolone na terenie zlokalizowania działki służy właśnie prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Od powyższej decyzji Wójta odwołanie złożył J.G., żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz wydania rozstrzygnięcia zgodnego ze złożonym wnioskiem. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. na podstawie art.138 § 1 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż zarzuty odwołującego się w części zasługują na uwzględnienie jakkolwiek nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Z zapisów obowiązującego planu miejscowego Gminy K. wynika, że działka nr[...] leży na terenie oznaczonym symbolem R – uprawy polowe i zagrodowe, a także na terenie zespołu parków krajobrazowych. Działka ta zabudowana jest stodołą i szopą. Z zapisów planu wynika, iż dopuszczalne jest na tym terenie uzupełnienie zabudowań w granicach obecnego zainwestowania, a także lokalizacja nowych zagród w przypadkach społecznie i ekonomicznie uzasadnionych, po uzyskaniu stosowanych uzgodnień. Ponieważ z wniosku wynika, że inwestor zamierza zrealizować obok istniejącej zabudowy gospodarczej (stodoła, szopa) budynek mieszkalny i szambo, wniosek jego należy uznać za zmierzający do uzupełnienia dotychczasowej zabudowy i stworzenie kompleksu – siedlisko związane z gospodarstwem rolnym. Bez znaczenia jest przy tym sytuacja finansowa strony, fakt, że kiedyś był właścicielem sąsiedniej nieruchomości oraz okoliczność, iż aktualnie jego gospodarstwo nie jest zorganizowaną całością gospodarczą (brak inwentarza, sprzętu rolniczego). O tym czy grunt ma charakter rolny decydują bowiem zapisy planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że zamierzenie inwestora jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co w świetle art.43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wyklucza możliwość odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Natomiast negatywne uzgodnienie Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych nie zostało wydane w formie procesowej postanowienia. Zdaniem Samorządowego Kolegium skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący przepisem gminnym uzależnia wydanie decyzji od uzgodnienia z innym podmiotem, to mamy do czynienia z sytuacją o której mowa w art.40 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji uzgodnienie powinno nastąpić w trybie art.106 § 1 kpa. W niniejszej sprawie ten tryb nie został zachowany, a w sprawie omawianej postępowanie uzgodnieniowe ma charakter istotny (decydujący), co przesądza o potrzebie zapewnienia wnioskodawcy czynnego udziału w tym postępowaniu, włącznie ze skorzystaniem ze środków zaskarżenia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego – po jej sprecyzowaniu – J. G. zarzucił organowi odwoławczemu uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i ponowne przekazanie jej do załatwienia organowi I instancji. Pod adresem tego organu sformułował negatywne oceny jego działalności, podkreślił, iż sąsiednie działki w znacznej części zostały zabudowane i wyraził oburzenie w związku z ocenami Wójta Gminy K. dotyczącymi jego sytuacji osobistej. W odpowiedzi na skargę SKO w C. wniosło o jej oddalenie. Odnośnie podjętego rozstrzygnięcia podtrzymało dotychczasowe stanowisko, dodatkowo podając, iż Kolegium nie dysponowało kompletnymi materiałami pozwalającymi na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium istnieje konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego pozwalającego chociażby na określenie linii rozgraniczających teren inwestycji. Kolegium wskazało w decyzji na uchybienia decyzji I instancji i poprzedzającego go postępowania a także wyraziło jednoznaczny pogląd prawny w istocie zbieżny z oczekiwaniami skarżącego w odniesieniu do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja co do rozstrzygnięcia odpowiada prawu, chociaż skład orzekający nie podziela w całości uzasadnienia. Podstawą wydania decyzji był art.138 § 2 kpa w związku z art.40 ust.3, art.43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz.139 z zm.). Zgodnie z przepisem art.138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, przy czym organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zakres postępowania wyjaśniającego o którym mowa w art.138 kpa w każdej decyzji wydanej w oparciu o ten przepis jest związany z materialnoprawną podstawą żądania i decyzją wydaną w jego załatwieniu. W niniejszej sprawie załatwieniu podlegał wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zagrody związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego oraz uzupełnieniem dotychczasowej zabudowy. W sprawie jest bezsporne, że działka nr [...] na której wnioskodawca chciał realizować swoje zamierzenie budowlane jest zabudowana stodołą, dwoma szopami, garażem, położona na terenie oznaczonym symbolem R – uprawy polowe i zagrodowe i równocześnie na terenie zespołu parków krajobrazowych. Rozpoznając wniosek skarżącego organ prowadzący sprawę powinien skonfrontować zamierzenie budowlane z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. W dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawał wójt (burmistrz, prezydent) na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą (o zagospodarowaniu przestrzennym) i przepisami szczególnymi (art.40 ust. 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu). Natomiast art.43 ustawy stanowił, iż nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile zamierzenie było zgodne z przepisami obowiązującego planu. Odnośnie oceny wniosku skarżącego – skład orzekający podziela pogląd organu odwoławczego, iż wniosek ten dotyczył uzupełnienia zabudowy działki nr [...] bowiem inwestor zamierzał zrealizować obok istniejącej zabudowy (stodoła, dwie szopy) obiekt mieszkalny w celu stworzenia kompleksu – siedliska oraz zaplecze związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nieruchomość skarżącego jest bowiem gospodarstwem rolnym o czym decyduje przeznaczenie wynikające z planu zagospodarowania, a dodatkowo potwierdza to opłacenie podatku rolnego przez inwestora (co do pojęcia gospodarstwa rolnego – vide postanowienie SN z 7.05.1997 r. CKN 197/97 – Wokanda [...] oraz wyrok NSA z 20.09.1991 r. – II SA 669/91 – ONSA/2/26). Obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K. na terenie oznaczonym symbolem R – uprawy polowe i ogrodnicze dopuszcza uzupełnienie zabudowań w granicach obecnego zainwestowania, wymianę zużytych istniejących obiektów, a także lokalizację nowych zagród (w tym wypadku po spełnieniu warunków wskazanych w planie). Dla lokalizacji w granicach Zespołu [...] Parków Krajobrazowych uzupełniającej zabudowy wymagane jest dodatkowe uzgodnienie z Biurem Planowania Przestrzennego oraz Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody. Przytoczony zapis planu, którego ustalenia mają charakter wiążący, dopuszcza więc na terenach oznaczonych symbolem R uzupełnienie zabudowań w granicach obecnego zainwestowania. Wniosek strony dotyczący budowy domu mieszkalnego i szamba jako uzupełnienia istniejącej zabudowy i zmierzający do utworzenia zagrody mającej służyć rolniczemu wykorzystaniu terenu, jest więc zgodny z tym planem, przy założeniu, iż zostanie uzyskane wynikające z tego planu uzgodnienie z Biurem Planowania Przestrzennego oraz Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody. Obowiązek uzyskania takich uzgodnień wynika bowiem z planu. Akta sprawy świadczą natomiast o tym, że o takie uzgodnienie organ prowadzący sprawę nie występował. Ten brak – nie wykazany w zaskarżonej decyzji – także wymagał usunięcia i uzasadniał rozstrzygnięcie oparte na art.138 § 2 kpa, bowiem o wymagane uzgodnienia może zwrócić się jedynie organ załatwiający sprawę I instancji. Z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika natomiast obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z Dyrektorem Zespołu [...] Parków Krajobrazowych. Obowiązek taki w stosunku do inwestycji wpływających na pogorszenie walorów przyrodniczych i krajobrazowych przewiduje rozporządzenie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] nr [...]) wydane na podstawie ustawy z 17.10. 1991 r. o ochronie przyrody, a więc obowiązek ten przewiduje przepis szczególny (art.40 ust.3 in fine ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Uzgodnienie to powinno więc nastąpić w trybie art.106 kpa, a więc przybrać formę postanowienia na które stronie – w tym wypadku wnioskodawcy – przysługuje zażalenie. W rozpoznawanej sprawie dopełnienie wymogów przewidzianych art.106 kpa miało szczególnie istotny wymiar bowiem odmowa uzgodnienia dokonana pismem bez pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych, stała się przyczyną zasadniczą negatywnego załatwienia sprawy przez organ I instancji. W ocenie składu orzekającego – wobec stanowiska dyrektora Zespołu Parków [...]– który pismami to jest nie zachowując wymogów art.106 § 5 kpa odmawiał uzgodnienia decyzji – organ I instancji powinien wypełniając swoje obowiązki wynikające z art.106 § 2 kpa poinformować stronę o przysługujących jej środkach prawnych w stosunku do organu współdziałającego – zażalenie lub skarga na bezczynność, co wypełniałoby dyspozycję art.9 kpa. Wobec niedopełnienia tych obowiązków wyrażone bez zachowania trybu art.106 kpa, a więc i bez możliwości zakwestionowania go w sposób przewidziany przepisami prawa przez skarżącego, stanowisko Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych wykluczyło pozytywne załatwienie przedmiotowej sprawy. Także w tym zakresie postępowanie nie mogło ulec uzupełnieniu przez organ odwoławczy. W stanie sprawy w jakim organ odwoławczy rozpoznawał odwołanie skarżącego mógł on jedynie – pomijając braki i wadliwości – w zakresie wskazanych uzgodnień utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, a nie zmienić ją i ustalić warunki dla przedmiotowej inwestycji. W tym celu niezbędne jest bowiem uzyskanie przez organ prowadzący pozytywnych uzgodnień przez organy wskazane w planie oraz wynikających z przepisów szczególnych. W związku z tym – mimo iż Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego co do niemożności uzupełnienia postępowania w zakresie wynikającym z art.42 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w trybie art.136 kpa – decyzję należy uznać za zgodną z prawem, bowiem to ostatnie uchybienie nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Powyższe rozważania Sądu dotyczą stanu prawnego obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji. Plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K. utracił jednak moc prawną najpóźniej w dniu 31 grudnia 2003 r. na mocy art.86 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717). W oparciu o przepisy tej ustawy organy powinny prowadzić dalsze postępowanie w sprawie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270) w związku z art.97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z zm.) orzekł jak w sentencji.