II SA/Ka 1709/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Wach, Asesor WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Beata Jacek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. działając w oparciu o art. 1 pkt 2 i art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. – w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u A. J. choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do powołanego wyżej rozporządzenia. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że warunkiem koniecznym do stwierdzenia choroby zawodowej jest jej uprzednie rozpoznanie przez właściwą jednostkę służby zdrowia. W tym celu A. J. badany był w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Ponieważ dwie kompetentne placówki służby zdrowia wykluczyły istnienie choroby zawodowej uszkodzenia słuchu u w/w – brak było podstaw do jej rozpoznania, mimo iż z przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego wynikało, że A. J. zatrudniony był w latach 1969 – 1998 w "A" S.A. KWK "B" na stanowiskach: górnik pod ziemią, górnik metaniarz pod ziemią, cieśla metaniarz pod ziemią, inspektor techniczny pod ziemią i inspektor technologii górniczej, gdzie narażony był na działanie hałasu o ponadnormatywnym natężeniu. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K., w którym powołując się na wyniki badań przeprowadzone przez kompetentne placówki diagnostyczne stwierdzające obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu niespowodowane czynnikami chorobowymi oraz warunki w jakich pracował – domagał się ponownego rozpatrzenia jego sprawy, a w konsekwencji stwierdzenia istnienia choroby zawodowej albowiem wydana przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego decyzja była dla niego krzywdząca. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia podzielił w całości ustalenia faktyczne dotyczące przebiegu pracy A. J. oraz zajmowanych przez niego stanowisk. Przyznał również, że skarżący pracował w warunkach, w których hałas był istotnym zagrożeniem dla narządu słuchu. Istniało zatem ryzyko powstania u w/w przewlekłego urazu akustycznego. Ponieważ jednak orzeczenia lekarskie z dnia [...] r. i [...] r. wydane przez kompetentne placówki diagnostyczne ( I i II szczebla ) wykluczyły istnienie choroby zawodowej narządu słuchu u A. J. brak było, zdaniem organu odwoławczego, podstaw do jej rozpoznania. Przy rozpoznawaniu chorób zawodowych niezmiernie istotne jest bowiem nie tylko wystąpienie narażenia zawodowego na czynnik szkodliwy dla zdrowia ale również istnienie określonych skutków zdrowotnych tego narażenia. Skoro w przypadku A.J. występujące u niego obniżenie czułości słuchu, nie powodowało upośledzenia narządu słuchu z jego konsekwencjami zdrowotnymi i społecznymi, zostało ono bowiem uznane przez audiologów IMPiZŚ jako objaw zwany niedosłuchem audiometrycznym, który wymaga jedynie podjęcia działań prewencyjnych ( organizacyjno-technicznych) zapobiegających jego przekształceniu się w chorobę zawodową słuchu tzn. w zawodowy uraz akustyczny brak było – zdaniem organu odwoławczego – podstaw do uwzględnienia odwołania i stwierdzenia choroby zawodowej u w/w. Od powyższej decyzji A.J. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach, w treści której domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucił Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu naruszenie prawa materialnego, tj. § 1 i 7 oraz 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych – przez błędną ich interpretację i niewłaściwe zastosowanie. Orzeczenia lekarskie I i II szczebla wskazywały bowiem wyraźnie, że uszkodzenie słuchu ( ucho lewe 23 i 16 dB, ucho prawe 21 i 17 dB) zostało spowodowane przyczyną zewnętrzną, tj. działaniem ponadnormatywnego hałasu. Skoro więc każdy ubytek słuchu spowodowany warunkami pracy jest podstawą do stwierdzenia choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych ( vide: orzeczenia Sądu Najwyższego) skarżący wniósł o ponowne zbadanie jego sprawy i orzeczenie istnienia choroby zawodowej narządu słuchu. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska wniósł o oddalenie skargi powtarzając w całości argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] 2004 r. skarżący A. J. podtrzymał wniesioną w dniu [...] 2002 r. skargę oraz podniesione w niej zarzuty podkreślając, iż nie może normalnie funkcjonować z uszkodzonym słuchem albowiem niedosłuch, który u niego występuje jest jeszcze gorszą chorobą niż głuchota – co potwierdza dołączona przez niego do pisma informacja Centralnego Instytutu Ochrony Pracy – Państwowego Instytutu Badawczego, dlatego domaganie się skorygowania wydanej przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. decyzji uważa za zasadne i wymagające uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga A. J. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r., nr [...] została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w K. pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Należy jednak zauważyć, że powyższa ustawa straciła moc z dniem 1 stycznia 2004 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Jednocześnie z dniem 1 stycznia 2004 r. zniesione zostały ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, w miejsce których, w myśl art. 85 ustawy, utworzono w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego – wojewódzkie sądy administracyjne. Dla obszaru województwa śląskiego powstał zatem, na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który jest sądem administracyjnym właściwym dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Z uwagi na powyższe zmiany ustawodawca w art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidział, że w przypadku spraw, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają one rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne, w zakresie swojej właściwości, sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka miała miejsce. Stwierdzić bowiem należy, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd wykazała, że decyzja ta narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przesłanki materialnoprawne stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza § 1 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65 poz. 294 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do omawianego rozporządzenia, jeżeli została spowodowana wykonywaniem zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że w przypadku pozytywnego ustalenia, iż rozpoznane u pracownika schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, a świadczona przez niego praca odbywała się w warunkach narażających na jego powstanie, to istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą, a warunkami narażającymi na jej powstanie. Ze względu na poziom nauk medycznych ustalenie bezpośredniego związku przyczynowego między schorzeniem wymienionym w wykazie chorób zawodowych, a warunkami pracy narażającymi na to zachorowanie może być niezmiernie trudne, a nieraz wręcz niemożliwe. Dlatego też ustawodawca dla uwzględnienia roszczenia o uznanie choroby zawodowej uznał za wystarczające samo ustalenie, że schorzenie wymienione jest w wykazie chorób zawodowych, a praca wykonywana była w warunkach narażających na jej powstanie, gdyż wtedy istnieje domniemanie, że choroba jest następstwem tych warunków pracy ( por. wyrok SN z dnia 19 lipca 1984 r. II PRN 9/84, OSNC 1985/53). Podstawą stwierdzenia choroby zawodowej są stosownie do § 10 rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych wyniki dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy jak i wydane przez wyspecjalizowane jednostki diagnostyczne, powołane do rozpoznawania chorób zawodowych, orzeczenia lekarskie, w których rozpoznane zostało schorzenie o zawodowej etiologii. Odnosząc powyższe do realiów rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż poza sporem jest, że skarżący wykonywał pracę w warunkach, gdzie hałas był istotnym zagrożeniem dla narządu słuchu, a równoważny poziom dźwięku przekraczał 82 dB. Organy sanitarne obu instancji zgodnie bowiem stwierdziły, iż A. J. pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego. Ponieważ jednak wedle opinii lekarskich rozpoznane u skarżącego obniżenie ostrości słuchu nie odpowiadało pojęciu choroby zawodowej zostało bowiem zakwalifikowane przez lekarzy orzeczników do objawu zwanego niedosłuchem audiometrycznym będącym odchyleniem od normy nie skutkującym istotnych zaburzeń funkcji narządu słuchu, organy sanitarne uznały, że brak jest podstaw do przyjęcia, że stwierdzone u skarżącego schorzenie narządu słuchu ma znamiona choroby zawodowej. Z powyższym nie zgodził się skarżący w treści wniesionej skargi. Podobnie, stanowiska tego nie podziela również tut. Sąd. Zauważyć bowiem należy – co uszło uwadze organom sanitarnym obu instancji – że orzeczenia lekarskie wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych, wydane w ramach postępowania zmierzającego do rozpoznania choroby zawodowej, mają jedynie charakter opinii biegłego. Nie mogą zatem wiązać bezwzględnie organ wydający decyzję. Podlegają one bowiem jedynie jego ocenie na równi z innymi dowodami. Skoro więc placówka diagnostyczna I stopnia rozpoznała u skarżącego obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu ( średni ubytek słuchu, po odliczeniu poprawki na wiek, w uchu prawym 21 dB, a w uchu lewym 23 dB) natomiast placówka diagnostyczna II stopnia rozpoznała obustronny niedosłuch typu odbiorczego ( średnie podwyższenie progu słuchu, z uwzględnieniem fizjologicznej poprawki na wiek, w uchu prawym 17 dB, a w uchu lewym 16 dB) powyższe organy sanitarne obu instancji powinny były wziąć pod uwagę. Tym bardziej, że – zdaniem tut. Sądu – każde odejście od normy określającej prawidłowość fizjologiczną danego narządu jest jego uszkodzeniem. Każdy bowiem przypadek odchylenia od normy oznacza patologię. Norma zdrowotna jest oznaką sprawności danego narządu zaś stan odmienny świadczy o jej obniżeniu. Błędny jest więc pogląd organu odwoławczego, że nie każde przesunięcie progu słuchu na jakiejkolwiek częstotliwości, czy też nie każde odbiorcze uszkodzenie słuchu skutkuje upośledzeniem sprawności narządu słuchu – jest ono bowiem w istocie oznaką obniżenia jego sprawności. Choroba zawodowa jest pojęciem prawnym, a nie medycznym i do jej stwierdzenia konieczne jest ustalenie uszkodzenia słuchu pozostającego w związku przyczynowym ze szkodliwymi warunkami pracy. Wielkość ubytku słuchu, czy też "obniżenie jego ostrości, które nie pociąga za sobą skutków zdrowotnych i społecznych", bądź "przesunięcie progu słuchu" to pojęcia, które nie znajdują żadnego uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa. Podkreślić również należy, iż z obowiązujących w chwili orzekania przez organ przepisów, nie wynikał również wymóg stwierdzenia istnienia niedosłuchu odbiorczego obustronnego, czy też niedosłuchu audiometrycznego. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w istocie do definicji choroby zawodowej wprowadził pozaprawne kryteria wyprowadzone z argumentacji biegłych, dokonujących oceny stwierdzonego niedosłuchu z lekarskiego punktu widzenia, które nie miały charakteru wiążącego dla prawidłowej kwalifikacji prawnej schorzenia. Tymczasem z prawnego punktu widzenia istotne jest to, czy doszło do uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, które ma swą przyczynę w warunkach wykonywanej pracy ( poz. 15 wykazu chorób zawodowych w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych), a nie rozmiar stwierdzonego ubytku słuchu. Powyższy pogląd – jak słusznie wskazał skarżący – znajduje potwierdzenie w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego ( por. wyrok SN z dnia 4 czerwca 1998 r., OSN 1999/192 oraz wyrok SN z dnia 28 czerwca 2000 r. sygn. akt III RN 202/99, Wokanda 2000/9/33). Skoro więc bezsporne w sprawie było, że dwie kompetentne jednostki diagnostyczne rozpoznały u skarżącego niedosłuch odbiorczy obustronny, który wywołany został czynnikiem zewnętrznym, tj. warunkami pracy ( innych okoliczności – przyczyn niedosłuchu nie stwierdzono ) istniały więc, w ocenie Sądu, dostateczne podstawy do uznania związku przyczynowego między uszkodzeniem słuchu u skarżącego, a warunkami pracy narażającymi na powstanie tego schorzenia, a w konsekwencji do rozpoznania choroby zawodowej u w/w. Trafnie zatem podniesiony został przez skarżącego zarzut naruszenia § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r, w sprawie chorób zawodowych w zw. z poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia. Odmowa stwierdzenia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu ze względu na stopień tego niedosłuchu stanowiła bowiem naruszenie prawa materialnego, tj. § 1 ust. 1 w/w rozporządzenia, mające istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), należało uchylić zaskarżoną decyzję. W dalszym postępowaniu, w oparciu o zamieszczoną wyżej ocenę prawną, organ ponownie rozpozna sprawę, albowiem zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie daje podstaw do odmowy stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Wskazania do dalszego postępowania pozostają aktualne, mimo wejścia w życie z dniem 3 września 2002 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz. 1115). Zgodnie bowiem z § 10 powołanego wyżej rozporządzenia postępowanie w sprawach rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. W tym stanie sprawy należało orzec jak w sentencji.