II SA/Ka 1714/02

Dnia 6 października 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Krzysztof Targoński (spr.) Protokolant referent stażysta Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2004 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu: oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania P. P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1,3 i 4 pkt 1, art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 1, art. 17, art.18 ust. 1, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych (Dz. U. nr 12, poz. 122 ze zm.) uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] nr [...], wydaną na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w D., w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn: zespół garaży około 6 sztuk na działkach nr[...],[...] karta mapy [...] przy ul. [...] w D. i orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności nawiązano do argumentacji odwołania, która oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego ( art. 42 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) oraz niezgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym dla miasta D. Odnosząc się do tych zarzutów wskazano, iż zamierzona inwestycja w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego dla miasta D. właściwie zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej D. nr [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr[...] , poz.[...]) wraz ze zmianą wprowadzoną uchwałą tejże Rady z dnia[...] nr [...](Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz.[...]) – znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem VM – strefa mieszkaniowo usługowa. Nawiązując do ustaleń planu miejscowego dla tej strefy zaakcentowano, iż obowiązuje w niej zakaz lokalizacji obiektów o funkcjach innych niż mieszkaniowe i usługowe za wyjątkiem komunikacyjnej i inżynieryjnej obsługi zabudowy, przy czym w ramach komunikacyjnej obsługi zabudowy nie ujęto lokalizacji garaży. W kwestii dotyczącej samochodów osobowych przewidziano jedynie obowiązek zapewnienia minimalnej ilości miejsc do ich parkowania. Zatem zamierzenie jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co musiało skutkować uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta D. oraz odmową ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższa decyzja zaskarżona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w D. która – powołując się na naruszenie prawa materialnego ( art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) i procesowego ( art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego) - wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono , iż strefa mieszkaniowa to nie tylko i wyłącznie budynki mieszkalne. Zabudowie mieszkaniowej musi towarzyszyć infrastruktura techniczna, uzbrojenie terenu, drogi, parkingi, ścieżki piesze, rowerowe, zieleń itd. oraz społeczna jak handel, gastronomia, usługi, garaże itd. W dokonanych ustaleniach planu nie wyszczególniono konkretnych inwestycji (np. sklep, lokal, garaż) dopuszczonych do realizacji na spornym terenie. Ustalenia planu zapisane są strefowo i dotyczą całego obszaru, na którym muszą "zbilansować się" obiekty o różnych funkcjach powiązanych ze sobą, uzupełniających się i zapewniających komfort użytkowania danego obszaru. Skoro plan dopuszcza lokalizację parkingów, to przyjąć należy przez analogię, iż dopuszcza też lokalizację garaży, których to zakazu lokalizacji wprost nie ustanowiono. Nadto wyrażono pogląd, że zapis w planie "zakaz lokalizacji obiektów o funkcjach innych niż mieszkaniowe i usługowe" sam w sobie nie musi oznaczać, że budowa garaży jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko to zostało wsparte wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1338/97. Następnie wskazano, że w ocenie skarżącej pojęciem komunikacyjnej obsługi zabudowy należy objąć m.in. boksy garażowe, parkingi i drogi, jako nierozerwalnie związane z zabudową mieszkaniową. Zaakcentowano, że interpretacja planu dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oznaczałaby, iż na znacznym obszarze miasta nie byłoby możliwości lokowania garaży, a co za tym idzie mieszkańcy zmuszeni byliby do korzystania wyłącznie z komunikacji miejskiej, dojeżdżając do boksów garażowych zlokalizowanych na obrzeżach, poza strefą zurbanizowaną. Zauważono również, że uchylona decyzja zawierała wystarczające postanowienia w zakresie ochrony interesów osób trzecich, które to na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogą być chronione całościowo tak, jak na etapie pozwolenia na budowę. Na poparcie tego stwierdzenia przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 2256/97. Naruszenie przepisów proceduralnych wywiedziono z faktu niezapewnienia skarżącej udziału w sprawie oraz braku wykazania w zaskarżonej decyzji, w sposób nie budzący wątpliwości, na czym polega sprzeczność zamierzenia z planem. W piśmie procesowym, datowanym [...] skarżąca oświadczyła, iż w całości podtrzymuje argumentację skargi, która znajduje poparcie w wyżej powołanych wyrokach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegiom Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że ma ona umocowanie w ustaleniach obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego D., a przyjęta przez skarżącą argumentacja odnosi się do ogólnej interpretacji zapisów planów miejscowych i nie ma zastosowania w rozstrzyganej, konkretnej sprawie. Na rozprawie w dniu 6 października 2004 r. strony nie były obecne. Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż przy interpretacji planu miejscowego należy odwołać się do definicji zawartych w prawie budowlanym oraz warunkach technicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu niniejszej sprawy stwierdził, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Na wstępie wyjaśnić należy, że mimo, iż skarga wniesiona została pod rządami ustawy z dnia 11 maja1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.) to jednak rozpoznać należało ją w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Konsekwencja taka wynika bowiem z przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), który stanowi, że "sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Zasadniczym przedmiotem sporu między stronami jest zgodność planowanej inwestycji – zespołu około 6 garaży – z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla miasta D. Teren, gdzie zlokalizowano zamierzone przedsięwzięcie w planie zagospodarowania oznaczony został symbolem VM - strefa mieszkaniowo-usługowa. W ustaleniach dla tej strefy zapisano: "- obowiązuje polityka adaptacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej do aktualnych standardów i norm jakości środowiska zamieszkania z równoczesną ochroną zieleni urządzonej w formie plant imienia harcmistrza S. P., - dominującą funkcją strefy jest mieszkalnictwo, a towarzyszącą usługi. W przypadku usług mogących powodować uciążliwość dla otoczenia wymagane jest uzyskanie stwierdzenia właściwego organu o braku takiej uciążliwości poza granicami działki, - dla nowych realizacji ustala się intensywność zabudowy terenu (działki) wskaźnik 0,5 – 1,5 z równoczesnym pozostawieniem co najmniej 50 % powierzchni działki, jako niezabudowanej i przeznaczonej do urządzenia w formie zieleni przydomowej, - minimalną ilość miejsc do parkowania samochodów osobowych, którą należy zapewnić w procesie rewaloryzacji i lokalizacji nowej zabudowy ustala się wg wskaźnika 1 miejsce na 1 mieszkanie, a dla obiektów usługowych wg wskaźnika 1 miejsce w stosunku do 15 zatrudnionych lub 15 użytkowników obiektu w jednym czasie, - obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów o funkcjach innych niż mieszkaniowe i usługowe za wyjątkiem komunikacyjnej i inżynieryjnej obsługi zabudowy". Zgodność zamierzonej inwestycji z planem ogólnym, skarżąca wywodzi z zapisów ustaleń dotyczących miejsc do parkowania samochodów osobowych, możliwości lokalizacji obiektów stanowiących komunikacyjną i inżynieryjną obsługę zabudowy oraz braku zakazu lokalizacji garaży. Zaprezentowany pogląd nie może znaleźć aprobaty Sądu, gdyż jest on sprzeczny z ustaleniami planu dla strefy, w której zlokalizowano inwestycję. W ustaleniach jednoznacznie zapisano, iż obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów o funkcjach innych niż mieszkaniowe i usługowe, a przy rewaloryzacji i lokalizacji nowej zabudowy należy zapewnić określoną, minimalną miejsc do parkowania samochodów osobowych, przy czym kwestia lokalizacji garaży została całkowicie pominięta. Nie do zaakceptowania jest twierdzenie skarżącej, że skoro ustalenia planu przewidują lokalizację miejsc do parkowania, to przyjąć należy przez analogię, że dopuszczają też lokalizację garaży. Za takim stanowiskiem Sądu przemawiają postanowienia wynikające z § 18 ust. 1 (Dział II Zabudowa i Zagospodarowanie Terenu – Rozdział 3 Miejsca postojowe dla samochodów) rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 140 z póź. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem "w zagospodarowaniu działki budowlanej należy zapewnić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, odpowiednią liczbę miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsc postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne". Przytoczony przepis wskazuje jedynie na obowiązek zapewnienia miejsc postojowych, a w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy oznacza, że ustalenia planu miejscowego, zakazujące lokalizacji obiektów innych niż mieszkaniowe i usługowe oraz ograniczające się tylko do określenia niezbędnej ilości miejsc postojowych (w sprawie nazwane miejscami do parkowania samochodów osobowych) wykluczyły zarazem możliwość lokalizacji na spornym terenie zespołu garaży. Podobnie Sąd nie może się zgodzić ze skarżącą, iż pod pojęciem komunikacyjnej obsługi zabudowy należy rozumieć zespół garaży, gdyż pogląd ten jest całkowicie nieuzasadniony. Przypomnieć trzeba, że ustalenia planu miejscowego dopuszczają rewaloryzację i lokalizację nowej zabudowy o funkcjach mieszkaniowych i usługowych. W stanie prawnym, obowiązującym w czasie wydania zaskarżonej decyzji, wydanie pozwolenia na ich budowę, rozbudowę, przebudowę itd. wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której to decyzji właściwy organ, mocą art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz.139 z póź. zm.), zobowiązany jest do określenia m.in. warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. W takim razie ustalenia planu miejscowego dopuszczające lokalizację komunikacyjnej i inżynieryjnej obsługi zabudowy należy odczytywać w powiązaniu z rewaloryzacją lub lokalizacją nowej zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Pojęcie komunikacyjnej obsługi zabudowy wiąże się ściśle z komunikacją, czyli z dojazdami, dojściami itp., a nie z możliwością lokalizowania budynku, stanowiącego samodzielny obiekt budowlany jakim jest zespół garaży dla, którego również należy określić warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Znalazło to wyraz w uchylonej decyzji Prezydenta Miasta D., określającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji nazwanej zespół około 6 garaży, gdzie w pkt. IV wskazano dojazd do garaży od strony ul. [...] po uzgodnieniu warunków z WGKiK. Odnosząc się do zarzutów, dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych, Sąd stwierdza, iż nie dopatrzył się takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy, a tylko takie naruszenie mogło stanowić podstawę do uwzględnienia skargi. Konsekwencja taka wynika bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dodać trzeba, że z przekazanych do Sądu akt wynika, iż skarżąca została powiadomiona o wniesieniu odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało jedynie odmiennej oceny planu miejscowego, przy czym jednoznacznie wskazało, że zamierzone przedsięwzięcie jest z nim niezgodne. Na koniec godzi się dodać, że powołane w skardze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego tylko pozornie pozostają w związku z rozpatrywaną sprawą, bowiem dotyczą one zasadniczo innych stanów faktycznych, a niezależnie od tego wiążą one jedynie w sprawach, w których zapadły. W sumie zatem wszystkie poczynione uwagi w pełni potwierdzają sformułowaną już wyżej ocenę, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Mając na względzie podniesione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 z późn. zm.), skargę oddalił.