II SA/Ka 1717/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Stanisław Nitecki /spr./ Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant ref. staż. Ewa Jędrasik po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2005 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 17 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm./ art. 145a art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. znak [...] i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w zakresie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Burmistrz Miasta C. postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] r. orzekającą o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] m2 przysługującego J. K. w prawo własności i ustalającą wysokość opłaty z tego tytułu. W następstwie zażalenia wniesionego przez Prokuratora Rejonowego w C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] r. wyznaczyło organowi pierwszej instancji 30 dniowy termin do załatwienia sprawy w trybie art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego. Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 145a i art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił decyzję z dnia [...]r. Nr [...] w części dotyczącej ustalenia opłaty w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obr. [...] o pow. [...] m2 położonej w C. przy ul. [...] i ustalił opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego wyżej wymienionej nieruchomości w prawo własności w kwocie 3.412,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ ten odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt K 8/98, mocą którego przestały obowiązywać przepisy, na podstawie których ustalano opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustalona nowa opłata obliczona została jako różnica pomiędzy ceną nieruchomości ustaloną na podstawie jej wartości rynkowej, określonej przez rzeczoznawcę, a dotychczas zapłaconą kwotą. Odwołanie od tej decyzji wnieśli J.K. i Prokurator Rejonowy w C.. J.K. w swoim odwołaniu wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowej wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W motywach odwołania wskazał, że Burmistrz Miasta C. nie był uprawniony do podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie, ponieważ nie przysługuje mu status strony postępowania administracyjnego. Nadto, odwołujący się wskazał na naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących nie zapewnienia odwołującemu się czynnego udziału w postępowaniu. Z analogicznym żądaniem wobec organu odwoławczego zwrócił się Prokurator Rejonowy w C.. Podstawowy zarzut postawiony w tym odwołaniu sprowadzał się do stwierdzenia braku przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania po stronie Zarządu Gminy C., a skoro postępowanie zostało wznowione i w wyniku tego postępowania pierwotna decyzja uchylona, tym samym wyczerpane zostały przesłanki uzasadniające umorzenie tak prowadzonego postępowania jako bezprzedmiotowe. Nadto, Prokurator zarzucił organowi pierwszej instancji zastosowanie niewłaściwych przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543/, a w szczególności art. 67 ust. 1 i art. 69. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] jak zostało powyżej zaznaczone uchyliło decyzję organu pierwszej instancji oraz umorzyło postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 147 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145a tego Kodeksu następuje tylko na żądanie strony. Rozważając zagadnienie legitymacji organów Gminy C. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, Kolegium uznało, że stroną postępowania administracyjnego nie może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. W tej sytuacji zatem, gdy gmina wywodzi swój interes prawny z przysługującego jej prawa własności gruntu obciążonego użytkowaniem wieczystym, nie może żądać wznowienia postępowania z przyczyny określonej art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze do sądu administracyjnego Gmina C. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Skarżąca podniosła, iż gmina działa przez swoje organy, zaś właściwym do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania był Zarząd zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nadto, w świetle art. 29 Kodeksu postępowania administracyjnego, stronami mogą być również jednostki organizacyjne, a więc organy gminy. Realizacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 8/98 mogła zaś nastąpić wyłącznie w sposób dokonany decyzją Burmistrza Miasta. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn zawartych w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 r. uległ zmianie stan prawny i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. W tej sytuacji stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości /Dz.U. Nr 72, poz. 652/ właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie podniesione w niej argumenty należało podzielić. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 147 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145a Kodeksu, a więc w sytuacji orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, następuje tylko na żądanie strony. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym reguluje przepis art. 28 wyżej wymienionego Kodeksu, stanowiący, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być wywodzony z konkretnego przepisu prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego może być w szczególności przymiot właściciela nieruchomości, której dotyczy postępowanie administracyjne. Żaden przepis prawa nie pozbawia legitymacji procesowej gminy w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania jest mienie stanowiące jej własność i to nawet wówczas, gdy z powodu oddania w użytkowanie wieczyste nie wchodzi do gminnego zasobu nieruchomości. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, organem reprezentującym jednostki samorządu terytorialnego w sprawie zagospodarowania nieruchomościami były zaś ich zarządy /według stanu prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji/. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, iż gmina nie może być stroną w postępowaniu, w którym jej organ orzeka w sprawie indywidualnej. Stanowisko organu drugiej instancji oparte jest na uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00 /ONSA z 2001 r. Nr 1, poz. 17/. W motywach uchwały podniesiono między innymi, że gmina wydająca przez swoje organy decyzje administracyjne działa jako jeden z elementów państwa i w takiej roli organu nie ma miejsca na jej własny interes prawny lub obowiązek, gdyż wówczas organ administracji publicznej stawałby się "sędzią we własnej sprawie". Odmienne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 /ONSA z 2003 r. Nr 4, poz. 115/. W uchwale tej Sąd uznał, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także pracownik urzędu, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych urzędników miasta. W wyniku przeprowadzonej analizy orzecznictwa i stanowisk wyrażanych w doktrynie skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd przyznający gminie przymiot strony w sprawie, w której postępowanie prowadzone jest w celu pozbawienia lub uszczuplenia własności nieruchomości. Pogląd taki wyrażony został w licznych wyrokach tutejszego Sądu jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle przedstawionych rozważań brak jest podstaw do przyjęcia, że prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego, podlega ograniczeniom ze względu na uprawnienia przyznane im w celu realizacji zadań z zakresu administracji publicznej. Gmina musi być traktowana w sposób zbliżony do podmiotów prawa prywatnego, gdy chodzi o majątek służący celom gospodarczym np. nieruchomości, zaś osobowość prawna gmin jest powiązana z przysługującą im własnością i innymi prawami majątkowymi, do nich odnosi się także konstytucyjna zasada ochrony własności. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że gminie przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a to z tego powodu, że przedmiotem przekształcenia jest grunt będący dotychczas własnością gminy. Przyjęcie odmiennego stanowiska, polegającego na odmowie gminie statusu strony w ramach tak prowadzonego postępowania skutkowałoby zakwestionowaniem istoty wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. Jednocześnie należy zaznaczyć, że w toku postępowania zwyczajnego skarżącej Gminie przysługiwał przymiot właściciela nieruchomości, której dotyczyło postępowanie administracyjne, co przemawia za przyjęciem w konsekwencji, iż prawa strony rozciągają się na prawo żądania wdrożenia postępowania wznowieniowego. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, iż żądanie wznowienia postępowania w rozpatrywanej sprawie nie przysługiwało Gminie C.jako stronie postępowania. W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. skoncentrowało się na zasadniczej dla przesłanki umorzenia postępowania kwestii interesu prawnego i przymiotu Gminy jako strony w postępowaniu, z tego też powodu nie zostały rozpoznane pozostałe przesłanki warunkujące dopuszczalność wznowienia postępowania. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy nie ustalił zatem, czy postępowanie w przedmiocie wznowienia zostało przeprowadzone z urzędu czy na wniosek, kiedy i kto oraz w jakiej formie taki wniosek złożył w imieniu Gminy. Sądowi z urzędu znany jest fakt, iż Zarząd Miasta podjął stosowne uchwały w sprawie wniesienia wniosków o wznowienie postępowania, jednakże z akt sprawy nie wynika, kiedy stosowana uchwala dotycząca niniejszej sprawy dotarła do organu uprawnionego do podjęcia takiego postępowania. Nadto z uchwały tej wynika, że wykonanie jej powierzono Naczelnikowi Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Miejskiego w C., jednakże właściwym adresatem wykonania tej uchwały był Burmistrz Miasta, natomiast wskazany Naczelnik może być traktowany jako faktyczny jej realizator, co wynika z przyjętego podziału zadań w Urzędzie Miejskim w C.. Wyjaśnienia zatem wymaga, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do wznowienia na podstawie stosownej uchwały Zarządu Miasta i czy wniosek taki został złożony w terminie jednego miesiąca od daty wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien podjąć działania w celu załatwienia sprawy z uwzględnieniem treści postanowień art. 26 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli po wcześniejszym wyłączeniu Burmistrza Miasta C. Wskazać należy, że w świetle art. 151 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, brak jest podstaw prawnych do uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji dotychczasowej jedynie w części i w tym zakresie wydanie nowej decyzji częściowej. Granice postępowania wznowionego wyznacza bowiem zakres sprawy administracyjnej rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną. W niniejszej sprawie uwzględnienia wymaga także fakt upływu pięcioletniego terminu od doręczenia decyzji /art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 146 § 1 tegoż Kodeksu/, co wyklucza już możliwość uchylenia decyzji dotychczasowej, dopuszczając jedynie wydanie orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji strony skarżącej zaprezentowanej w skardze a odnoszącej się do przyznania statusu strony w postępowaniu administracyjnym organom gminy, przy odwołaniu się do tego, iż status taki posiadają jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Przywołana argumentacja jest wadliwa i wskazuje na niezrozumienie treści art. 29 Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle tego przepisu status strony w postępowaniu administracyjnym faktycznie przysługuje jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej, jednakże podmiotami tymi są takie jak: szpitale, szkoły czy inne podmioty nie dysponujące przymiotem osobowości prawnej. Natomiast przepis ten nie ma zastosowania do takich podmiotów, które mają osobowość prawną i w ich imieniu w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego działają ich uprawnione organy. W rozpatrywanej sprawie występuje tego typu sytuacja, otóż stroną postępowania jest Gmina dysponująca przymiotem osobowości prawnej i w jej imieniu mogą występować wskazane przepisami prawa organy. Zatem stwierdzenia zamieszczone w skardze nie znajdują umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i z tego powodu uchylił decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd po myśli art. 152 wyżej wymienionej ustawy określił, że uchylona decyzja nie może być wykonywana. Prawo do żądania zasądzenia przez stronę skarżącą kosztów postępowania wygasło zgodnie z treścią art. 210 § 1 powyższej ustawy. SJ/