II SA/Ka 1722/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie NSA Henryk Wach, Asesor WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant sekr. sąd. Beata Jacek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2004 r. przy udziale - sprawy ze skargi M. A. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. w oparciu o art. 1 pkt 2, art. 4 pkt 5, art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz.575 ze zm.), §§ 1, 7, 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 ze zm.) orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u M. A. choroby zawodowej – uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu, wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do w/wym. rozporządzenia. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazał, że warunkiem niezbędnym do stwierdzenia choroby zawodowej jest jej rozpoznanie przez właściwą jednostkę służby zdrowia. W tym celu M. A. był badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] r.), oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...]r.). Ponieważ kompetentne placówki medyczne nie rozpoznały u w/wym. choroby zawodowej narządu słuchu nie było podstaw do jej orzeczenia, mimo iż z przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego wynikało, że M. A. będąc zatrudniony w latach 1967-1999 jako elektromonter w "A" w C. (1967-1970); "B" nr [...] w C. (1970-1973); w "C" w C. (1973-1977); "D" w G. (1977-1978); "E"" w C. (1988-1984) oraz w "F" w K. (1984-1999), pracował w narażeniu na hałas o poziomie uznanym w świetle współczesnego stanu wiedzy za stwarzający ryzyko utraty słuchu. W odwołaniu od powyższej decyzji M. A. stwierdził, że nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem oraz wniósł o zapoznanie się z istniejącą dokumentacją i skierowanie go na dodatkowe badania. Wskazał na negatywne skutki uszkodzenia słuchu. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest orzeczenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną o wystąpieniu choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy, a rozpoznaną chorobą, tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy. Następnie stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało pracę w hałasie stwarzającym ryzyko powstania choroby zawodowej. Ponieważ orzeczenia lekarskie wydane przez dwie kompetentne placówki diagnostyczne wykluczały u odwołującego się chorobę zawodową to zdaniem organu brak było podstaw do jej orzeczenia. Ponadto wskazał, że wobec wyczerpania dwuinstancyjnego trybu orzeczniczego nie znajduje uzasadnienia wniosek o dodatkowe badanie lekarskie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. Podniósł, iż odmowa uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie ponownego badania pozbawiła go prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy bowiem badanie, któremu był poddany w [...] br. odbywało się w atmosferze skandalu związanego z ujawnionymi w tym czasie nadużyciami lekarzy orzeczników. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy, któremu okoliczność ta była znana winien był dążyć do wydania decyzji opartej na rzetelnie przeprowadzonych badaniach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy ponownie przedstawiając ustalenia faktyczne sprawy, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto zaznaczył, że kompetentne i niezależne placówki służby zdrowia wypowiadały się dwukrotnie i jednoznacznie wykluczyły u skarżącego występowanie choroby zawodowej narządu słuchu, zaś skarżący bezpośrednio po badaniach nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń co do ich rzetelności. Wskazał, że zachowano procedurę określoną w § 9 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed 1 stycznia 2004r. Z tą datą uległ zmianie stan prawny i stosownie do art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652), dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w tej sytuacji jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi. Przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270) stanowi, że Sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 tej ustawy, w przypadku gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym zgodnie z art. 134 § 1 wymienionej ustawy sąd wykonując kontrolę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, co oznacza, że kontrola ta jest prowadzona z urzędu niezależnie od podniesionych w skardze okoliczności. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd wykazała, że decyzja ta narusza przepisy prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przesłanki materialnoprawne stwierdzenia choroby zawodowej wyznaczał § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem za choroby zawodowe uważa się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do omawianego rozporządzenia, jeżeli spowodowane zostały działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. O uznaniu za chorobę zawodową jak słusznie zauważył organ odwoławczy decyduje zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenie, że to schorzenie zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. W przypadku pozytywnego ustalenia obu przesłanek istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie. Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawę wydania przez właściwego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej stanowią zarówno wyniki dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, jak i orzeczenia lekarskie wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, co wynika z treści § 10 powołanego wyżej rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie organy inspekcji sanitarnej, w oparciu o wyniki przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego słusznie przyjęły, że M. A. pracując jako elektromonter w latach 1967-1999 w różnych zakładach pracy, w tym ostatnio w Kopalni Węgla Kamiennego "F" w K. (1984-1999) pracował w hałasie stwarzającym ryzyko powstania choroby zawodowej. Przemawia za tym ustalony w dochodzeniu epidemiologicznym sposób wykonywania pracy, jej rodzaj oraz stopień i czas narażenia na hałas. Nie jest więc okolicznością sporną fakt świadczenia pracy przez skarżącego w warunkach szkodliwych, stwarzających ryzyko powstania uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Schorzenie to uznane jest za chorobę zawodowa, wymienioną w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do cytowanego rozporządzenia. Zatem istotnym było rozpoznanie przez jednostki diagnostyczne, o których mowa w § 7 ust. 1 omawianego rozporządzenia, schorzenia uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący poddany został specjalistycznym badaniom w dwóch takich jednostkach. Biegli lekarze Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. w orzeczeniu z lekarskim z dnia [...] r. stwierdzili u skarżącego obustronny odbiorczy ubytek słuchu dla ucha prawego 26dB, dla ucha lewego 24dB. wniosek o nierozpoznanie choroby zawodowej uzasadnili stopniem uszkodzenia słuchu, którego wielkość nie osiąga nasilenia, aby z lekarskiego punktu widzenia można go było zakwalifikować jako chorobę zawodową. W wyniku ponownych badań lekarskich orzecznicy Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie z dnia [...] r.) stwierdzili podwyższenie progu słuchu z uwzględnieniem fizjologicznej poprawki dla UP – 25dB a dla UL – 25 dB. Jednakże zdaniem orzeczników stopień obniżenia czułości słuchu nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu w stopniu uzasadniającym rozpoznanie choroby zawodowej. Audiometrycznie określony stan narządu słuchu nie ma wpływu na sprawność organizmu badanego. Na tej to podstawie organy obydwu instancji orzekły o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że orzeczenia lekarskie jednostek diagnostycznych wydane w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej mają charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Oznacza to, że nie wiążą one bezwzględnie organu, a podlegają jego ocenie jak każdy inny dowód. Kompetencja jednostek diagnostycznych obejmuje jedynie stwierdzenie stanu chorobowego i jego przyczyn. O stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje natomiast organ inspekcji sanitarnej na podstawie całokształtu materiału dowodowego, obejmującego przede wszystkim dochodzenie epidemiologiczne i orzeczenia lekarskie uprawnionych placówek diagnostycznych. Organ ten w postępowaniu w sprawie choroby zawodowej jest związany rozpoznaniem podanym w orzeczeniu lekarskim, jednakże nie wyłącza to jego uprawnień do oceny wystąpienia przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej w świetle całości materiału dowodowego (art. 80 kpa). W rozpoznawanej sprawie organ orzekający w istocie oparł swoje rozstrzygnięcie na argumentacji biegłych jednostek diagnostycznych dokonujących oceny stwierdzonego niedosłuchu ze względu na stopień ubytku słuchu. Ocena ta dla organu inspekcji sanitarnej nie miała charakteru wiążącego dla prawidłowej kwalifikacji prawnej schorzenia. Wskazane w orzeczeniach lekarskich okoliczności, które organ przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia powołują się na przesłanki pozaprawne, bowiem żaden przepis prawa nie przewiduje tego rodzaju ograniczeń jak wielkość ubytku słuchu ( stopień obniżenia czułości słuchu). Organ winien był mieć na uwadze, że o chorobie zawodowej nie decydują względy medyczne, a tylko prawne. Z prawnego punktu widzenia pojęcie choroby zawodowej nie jest związane z rozmiarem doznanego uszczerbku na zdrowiu, oznacza natomiast kwalifikację prawną choroby biologicznej i można o niej mówić w odniesieniu do chorób wymienionych w wykazie chorób zawodowych w wypadku stwierdzenia, że zachorowanie ma swoją przyczynę w warunkach wykonywania pracy. Przedmiotem oceny organu jest więc to, czy doszło do uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, które ma swą przyczynę w warunkach wykonywania pracy (poz.15 wykazu chorób zawodowych w związku z § 1 ust.1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych), a nie inne pozaprawne względy jak rozmiar stwierdzonego ubytku słuchu. Pogląd ten nie jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. min. wyrok SN z dnia 4.06.1998r. sygn. akt. III RN OSN 1999/6/192, wyrok SN z 28 czerwca 2000 r. sygn. akt III RN 202/99, Wokanda 2000/9/33). Przeto stwierdzenie niedosłuchu odbiorczego, który jest wywołany czynnikiem zewnętrznym, oraz zatrudnienie w hałasie stanowią dostateczną podstawę do uznania związku przyczynowego między utratą słuchu, a warunkami pracy narażającymi na powstanie tego schorzenia. W tej sytuacji skoro u skarżącego stwierdzono ubytek słuchu (uszczerbek na zdrowiu) i stwierdzono ponadnormatywne natężenie hałasu na stanowiskach pracy, którą wykonywał to ten ubytek słuchu zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w pkt. 15 wykazu chorób zawodowych należy zakwalifikować jako chorobę zawodową. Skarżący wykonywał bowiem pracę w warunkach ponadnormatywnego hałasu, co stanowi dostateczną podstawę do uznania związku przyczynowego między stwierdzoną u niego utratą słuchu a tymi warunkami, w których pracował. W ocenie Sądu odmienne rozstrzygnięcie mogłoby zapaść tylko wówczas, gdyby wykazano inną przyczynę niedosłuchu. Takiej innej przyczyny w toku postępowania nie wykazano. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) jako wydaną z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię prawnego pojęcia choroby zawodowej. Wskazania do dalszego postępowania pozostają aktualne, mimo wejścia w życie z dniem 3 września 2002r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115). Zgodnie bowiem z § 10 powołanego wyżej rozporządzenia postępowanie w sprawach rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów.