II SA/Ka 1728/02

Dnia 9 września 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: NSA Bonifacy Bronkowski Asesor WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: referent stażysta Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2004 roku, sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku Nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] roku Nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana 2. zasądza od[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] roku [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził wygaśnięcie swojej decyzji z dnia [...] roku nr [...] nakazującej A. i J. T. doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych przy zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce o nr [...], położonej w K. przy ul. [...] – do stanu poprzedniego. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazano art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że przeprowadzone kontrole nie potwierdziły samowolnego kontynuowania robót budowlanych związanych z adaptacją budynku na cele mieszkalne. Stwierdził, że przeprowadzone prace budowlane polegały m.in. na przywróceniu identycznego kształtu dachu i noszą znamiona doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego. Zdaniem organu potwierdzeniem tego faktu jest okoliczność, że do chwili wydania przedmiotowej decyzji obiekt nie pełnił funkcji mieszkalnej, był niewykończony i nie użytkowany nawet jako budynek gospodarczy. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca M. K. Twierdziła, że inwestorzy nie wywiązali się z obowiązku wynikającego z wygaszonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]roku. Jej zdaniem wykonane przez inwestorów roboty budowlane to nie przywrócenie budynku do stanu poprzedniego lecz zmiana sposobu użytkowania. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i spowodowanie wszczęcia postępowania egzekucyjnego mającego na celu wyegzekwowanie nakazu wynikającego z powołanej decyzji. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...] roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o wygaśnięciu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] roku nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wyrokiem z dnia 5 marca 2001 roku Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności § 12 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 15, poz. 140 z późn. zm.) z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 roku Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej. Zdaniem organu taka sytuacja uzasadniała orzeczenie o wygaśnięciu decyzji, gdyż jego zdaniem jedynie brak zgody skarżącej stanowił przyczynę wszczęcia postępowania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca podnosi te same argumenty, które wcześniej podnosiła w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji a ponadto wskazuje, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy zalegalizował samowolę budowlaną i nie wziął pod uwagę uciążliwości godzących w uzasadniony interes osób trzecich. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie ponownie wskazując na powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 roku. Podał także, że w wyniku dalszego postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji już po wydaniu zaskarżonej decyzji, organ ten w dniu [...] roku nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia orzeczenia o prawidłowości oraz zgodności ze sztuką budowlaną przeprowadzonych w obiekcie robót, a następnie decyzją z dnia [...] roku nakazał zaniechanie prowadzenia dalszych robót. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z odmiennych przyczyn, aniżeli te, które zostały w niej wskazane. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych -–Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Kontrolując zatem zaskarżoną decyzję Sąd nie jest związany zarzutami skargi i dokonuje kontroli jej legalności na gruncie obowiązujących w dacie jej wydania przepisów prawa. W tym stanie rzeczy wskazać przyjdzie, że wygaśnięcie decyzji administracyjnej nastąpić może jedynie w przypadkach przewidzianych przepisami prawa, zaś w tym przypadku przepisem art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z powołanym przepisem organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcie takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (art. 162 § 1 pkt 1 kpa). Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji może nastąpić również w przypadku, gdy decyzja wydana została z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku (art. 162 § 1 pkt 2 kpa). Stwierdzając wygaśnięcie decyzji w niniejszej sprawie organy obu instancji, jakkolwiek z odmiennych przyczyn, nie wskazały w swoich decyzjach, aby zachodziła którakolwiek z przesłanek uzasadniających takie rozstrzygnięcie. Sąd rozpoznając sprawę także nie dopatrzył się, aby zachodziła sytuacja, o której mowa w art. 162 kpa. Gdyby nawet przyjąć, iż wygaszana decyzja stała się bezprzedmiotowa, to brak jest przepisu prawa nakazującego stwierdzenie jej wygaśnięcia. Tak bezprzedmiotowość, jak i istnienie konkretnego przepisu prawa muszą wystąpić łącznie, aby można było mówić o zaistnieniu przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Trudno także dopatrywać się sytuacji, w której wygaśnięcie decyzji miałoby leżeć w interesie społecznym lub w interesie strony. Wręcz przeciwnie z toku postępowania administracyjnego wynika, że w interesie strony skarżącej leżało nie tylko utrzymanie decyzji, ale także jej wyegzekwowanie. Zwrócić uwagę należy ponadto, że nawet przyjmując, jak uczynił to organ pierwszej instancji, że wygaszona decyzja została wykonana, to tym bardziej nie było podstaw do zastosowania art. 162 kpa. Postępowanie wszczęte w niniejszej sprawie przez skarżącą miało, zgodnie z jej wolą, doprowadzić do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu wykonania przez inwestorów obowiązku nałożonego na nich wygaszoną decyzją. Wszczynając takie postępowanie organ administracyjny dochodząc do przekonania, że decyzja została wykonana winien był je umorzyć w trybie art. 105 § 1 kpa. Również stanowisko organu drugiej instancji jest błędne. Wskazany przez ten organ wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie dawał podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 kpa. Przyjmując jednak za słuszne pozostałe argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że organ odwoławczy winien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji (z przyczyn wyżej wskazanych) i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania tym bardziej, że jak sam stwierdził istniały okoliczności do dalszego prowadzenia postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Co prawda w wyniku wydania zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji kontynuował postępowanie administracyjne, które w późniejszym czasie zakończone zostało ostateczną decyzją, to jednak w żaden sposób nie może to stanowić usprawiedliwienia dla wydania decyzji sprzecznej z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż naruszenie przepisów postępowania miało w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności ustalić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Winien również dokonać prawidłowej oceny żądań skarżącej, które zainicjowały postępowanie w niniejszej sprawie. Wreszcie, biorąc pod uwagę postępowanie i orzeczenia, jaki zapadły już po wydaniu zaskarżonej decyzji organ winien rozważyć, czy dalsze postępowanie w tej sprawie jest przedmiotowe. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.s.a., w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn.zm.). O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn.zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające...