II SA/Ka 1728/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Asesor WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Ewa Krawczyk /spr./ Protokolant st. ref. Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi K. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] r. nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wójt Gminy R. – po ponownym rozpoznaniu wniosku K. K. – postanowieniem z dnia [...] r. wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "budowa cukierni i piekarni o przerobie do 500 kg mąki wraz z infrastrukturą techniczną". We wznowionym postępowaniu K. K. pismem z dnia [...] r. domagał się uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z 27.11.2001 r. twierdząc, iż jest ona sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania terenu. Zgodnie z ustaleniami tego planu teren, na którym dopuszczono realizację piekarni i ciastkarni przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, a projektowana inwestycja ma charakter produkcyjny. Pismo o podobnej treści złożyła także M. K. Decyzją z dnia [...] r. – wydaną we wznowionym postępowaniu – Wójt Gminy R. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2 i art. 151 § 2 kpa odmówił uchylenia decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy cukierni i piekarni o przerobie 500 kg mąki wraz z infrastrukturą techniczną. W motywach organ podał, iż w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] r., w stosunku do której nastąpiło wznowienie postępowania, zaszła okoliczność określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Okolicznością tą było nie doręczenie przedmiotowej decyzji K. K. Jednakże po ponownym zbadaniu przedmiotowej sprawy stwierdzono brak podstaw do uchylenia decyzji Wójta Gminy R. z [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy cukierni i piekarni o przerobie 500 kg mąki wraz z infrastrukturą techniczną, bowiem w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W ocenie organu inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. Od powyższej decyzji złożono dwa odwołania. K. K. zarzucił naruszenie art. 162 § 2 kpa, podniósł, iż w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ nie może wydać decyzji z zastosowaniem art. 146 § 2 kpa, a przede wszystkim zarzucił, że projektowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei M. K. – oprócz zarzutu naruszenia decyzją z dnia [...] r. ustaleń miejscowego planu, akcentowała uciążliwości związane z działalnością piekarni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej decyzji ostatecznej wskazano art. 40 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. z 1999, Nr 15, poz. 139/ i art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Zdaniem SKO zaskarżona decyzja znajduje uzasadnienie w art. 151 § 2 kpa. Rozstrzygnięcie przewidziane tym przepisem jest dopuszczalne wtedy, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, iż nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Jest to tak zwana przesłanka negatywna z art. 146, która ogranicza możliwość rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty. Ze znajdującego się w aktach sprawy wyrysu i wypisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż działka, na której projektowana jest inwestycja, położona jest na obszarze oznaczonym symbolem "9MN/U" – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej". Zdaniem Kolegium projektowana inwestycja jest działalnością, którą można zaliczyć do działalności usługowej. Produkcja pieczywa na przewidywaną skalę – dwa piece elektryczne, praca na dwóch zmianach, 6 zatrudnionych osób jest usługą polegającą na zaspokojeniu potrzeb okolicznych mieszkańców. Oznacza to, iż we wznowionym postępowaniu brak jest podstaw do wydania decyzji innej niż dotychczasowa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołań organ podał, iż zarzut naruszenia art. 162 § 2 kpa w kontekście sprawy nie jest zrozumiały, ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy następuje w granicach określonych planem zagospodarowania przestrzennego, a uzasadnienie decyzji organu I instancji odpowiada wymogom prawa. W dwóch skargach do Sądu K. K. i M. K. zarzucili naruszenie art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że sporna inwestycja stanowi usługę. Wskazali na Polską Klasyfikację Działalności, w której odrębnie traktuje się produkcję pieczywa oraz sprzedaż pieczywa, co stanowi usługę. Zdaniem skarżących decyzja ostateczna narusza także art. 107 kpa bowiem organ nie wyjaśnił z jakich przyczyn uznał inwestycję za zgodną z planem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w decyzji ostatecznej. Podkreśliło, że Polska Klasyfikacja Działalności nie może stanowić podstawy do oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym, bowiem służy ona innym celom. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem – w ocenie składu orzekającego – decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów rozdziału 12 kpa, regulującego wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. Jest to naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zm./ dalej ustawa p.p.s.a. Decyzja organu I instancji zapadła przy tym bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy zgodnie z wymogami art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, a także należytego uzasadnienia zajętego stanowiska /art. 107 § 3 kpa/ i wreszcie z naruszeniem art. 151 § 2 kpa. Tę wadliwą decyzję utrzymał w mocy organ odwoławczy, co mimo podjęcia w uzasadnieniu decyzji ostatecznej próby wykazania, że sporna inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, nie może sanować ani decyzji organu I, ani II instancji. W niniejszej sprawie organy obydwu instancji dopatrzyły się przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Motywy decyzji wskazują, iż przyjęto, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej /art. 146 § 2 kpa/. Stanowisko to należy w przypadku decyzji organu I instancji uznać za przedwczesne, a decyzji organu II instancji za nie poparte przekonywującym wywodem usprawiedliwiającym pogląd, że planowana piekarnia i ciastkarnia odpowiada zakresowi pojęcia "usługi" użytemu w zapisie planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącym jednostki strukturalnej obejmującej działkę inwestora. Stwierdzenie przesłanki z art. 146 § 2 kpa może jedynie nastąpić po ponownym rozpatrzeniu sprawy administracyjnej z udziałem stron i w oparciu o przepisy prawa materialnego. Oznacza to w sprawie, w której wznowionym postępowaniem objęta jest decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania, obowiązek przeprowadzenia w całości postępowania regulowanego rozdziałem 4 ustawy z 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wymagana więc jest kontrola kompletności wniosku inwestora i wymaganych uzgodnień, wreszcie dokonanie oceny zgodności projektowanej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego przez odniesienie tej inwestycji do części tekstowej i graficznej planu. Organ I instancji tych czynności w ogóle nie dokonał, a przynajmniej nie znalazły one odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji. Działka objęta decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem 9MN/U – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Z dalszych zapisów planu dla tej jednostki wynika, że obiekty usługowe uciążliwością nie powinny przekraczać granic działki inwestora. Nadto istnieje obowiązek uzgodnień z Terenową Stacją Sanitarno-Epidemiologiczną oraz Wydziałem Ekologii. Oceniając zgodność - we wznowionym postępowaniu – lokalizacji inwestycji z ustaleniami planu należało więc odnieść się do całości ustaleń dla jednostki 9MNU i dokonać analizy tego zapisu przy zastosowaniu dopuszczalnych wykładni językowej, celowościowej, systemowej itp. Szczególnej wnikliwej wykładni powinno podlegać pojęcie "usługi". Budzi bowiem uzasadnione wątpliwości zaliczenie piekarni do usług. Takie rozumienie tego pojęcia odbiega od treści znaczeniowej, nadawanej mu powszechnie w językoznawstwie i mowie potocznej. Za usługi uważa się taką działalność, która służy zaspokajaniu bezpośrednich potrzeb ludności, np. sprzedaż pieczywa. Działalność usługową należy odróżnić od przemysłowej, polegającej na wytwarzaniu produktów w sposób masowy przy użyciu urządzeń mechanicznych. Problem właściwej interpretacji planu zagospodarowania przestrzennego wymaga zatem ponownego, prawidłowego rozpatrzenia, gdyż dotychczasowe odbyło się z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3, co w konsekwencji doprowadziło do przedwczesnego ustalenia istnienia przesłanki z art. 146 § 2 kpa. Wreszcie decyzje organów obu instancji nie odpowiadają treści art. 151 § 2 kpa. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu powinna stwierdzać wydanie decyzji, w stosunku do której nastąpiło wznowienie postępowania z naruszeniem prawa oraz wskazywać okoliczności, z powodu których tej decyzji nie uchylono w powiązaniu z treścią art. 146 kpa, wymieniającego negatywne przesłanki uchylenia decyzji dotychczasowej. Wymagane przepisem art. 151 § 2 kpa stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest istotne w świetle możności dochodzenia odszkodowania przez stronę, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 145 § 1 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające powinny przeprowadzić postępowanie wznowieniowe z uwzględnieniem powyższego stanowiska Sądu, a rozstrzygnięcie oprzeć – w zależności od wyników postępowania – na art. 151 kpa z uzasadnieniem spełniającym wymogi art. 107 § 3 kpa. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 i art. 152 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające... /Dz.U. nr 153, poz. 1271 z zm./ orzeczono jak w sentencji. SJ/