II SA/Ka 1743/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Iwona Bogucka /spr./ Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2005 r. sprawy ze skargi M.K., K.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej okna i orzeka, że w tym zakresie decyzja ta nie podlega wykonaniu. W pozostałej części skargę oddala. 2. stwierdza nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] nr [...] Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...], po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. nakazał S.K. zlikwidowanie okna w budynku przy ul. [...] w D., wychodzącego na stronę działki stanowiącej własność K.K. Po rozpoznaniu odwołania S.K., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania nie zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie, dotyczące lokalizacji obiektów, daty wykonania okna, odległości między obiektami, zgodności obiektu z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego powstania, jak również w sprawie nie brały udziału wszystkie podmioty będące stronami postępowania. Pismem z dnia [...] skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. K.K. zgłosił kolejne zastrzeżenia dotyczące zabudowy sąsiedniej działki, podając iż A.K. wybudowała w granicy jego działki [...]. Ściany tych obiektów stwarzają zacienienie jego działki oraz obniżają jej wartość rynkową, w związku z czym wnioskodawca domagał się przedłożenia przez sąsiadów dokumentacji dotyczącej tych obiektów. W związku z tym pismem organ nadzoru budowlanego [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wybudowania w granicy działki [...]. Natomiast pismem z dnia [...] powiadomiono o wszczęciu postępowania w spawie zlikwidowania okna wychodzącego na stronę działki K.K. Jak wynika z akt sprawy, oba postępowania były następnie prowadzone łącznie. Pismem z dnia [...] A. i S.K. wyjaśnili, że obiekty objęte postępowaniem, usytuowane w granicy działki, powstały w latach [...]. Dokumentacja dotycząca tych obiektów zaginęła w czasie wojny. Stan faktyczny nie był do tej pory kwestionowany przez nikogo z sąsiadów. W roku [...] K.K. kwestionował szczelność szamba, w stosunku do którego zostały wykonane roboty uszczelniające. Roboty te zostały odebrane protokołem z dnia [...], a organ administracji architektoniczno-budowlanej zawiadomił o tym fakcie K.K. pismem z dnia [...]. Do wyjaśnień dołączone zostały kopie pisma z dnia [...] oraz protokołów oględzin robót budowlanych z dnia [...] i [...]. W odpowiedzi na te wyjaśnienia K.K. zarzucił, że szambo zostało wykonane w roku [...] bez dokumentacji i niedbale /ściany i kamienia wapiennego, dno nie wybetonowane, boki nie otynkowane/. Przeprowadzone prace dotyczyły szczelności szamba, ale protokoły odbioru prac nie mogą stanowić dokumentacji technicznej. W kwestii okna M. i K.K. podnieśli, że powstało ono w roku [...] podczas budowy łazienki. W trakcie postępowania zostało również ujawnione, że na podstawie umowy darowizny z dnia [...] aktualnym właścicielem nieruchomości, na której są położone sporne obiekty jest G.K. G.K. pismem z dnia [...] w związku z zawiadomieniem go o prowadzonym postępowaniu oświadczył, że podtrzymuje wyjaśnienie udzielone uprzednio przez A. i S.K. i na ich potwierdzenie przedłożył pisemne oświadczenie J.Ś. i W.K. oraz dowód ubezpieczeniowy z [...] nr [...] Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń Wzajemnych, potwierdzające fakt istnienia spornych obiektów w latach [...]. W dniu [...] zostały przeprowadzone oględziny spornych obiektów. W ich trakcie stwierdzono istnienie przedmiotowego okna. Co do pozostałych obiektów ustalono, że wzniesione są z kamienia wapiennego, więźby dachowe mają konstrukcję drewnianą ze spadkiem dwustronnym. Stan obiektów oceniono jako nie zagrażający zdrowiu i życiu i nie wymagający remontu. Stwierdzono istnienie szamba w granicy działek oraz spadek jednej połaci dachowej na działkę sąsiednią. Pismem z [...] K.K. został wezwany do zgłoszenia środków dowodowych, mogących potwierdzić podnoszone przez niego zarzuty, w szczególności co do daty powstania przedmiotowych obiektów. W odpowiedzi strona podała, że stosowne dokumenty winien posiadać właściciel obiektów, zaś na obecnym etapie rezygnuje ze zgłaszania świadków, uczyni to dopiero na etapie postępowania sądowego. Twierdzenia strony przeciwnej orzeczono jako fałszywe. Podniesiono, że w czasie powstawania obiektu nie był on, podobnie jak większość mu podobnych, wyposażony w łazienkę. Łazienka powstała dopiero w latach [...] i wówczas wstawiono okno i wykonano szambo. Aby ukryć wymianę okna, sąsiedzi starają się o zgodę na otynkowanie ściany granicznej, na co nie może być zgody. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. umorzył postępowanie w sprawie [...], uzasadniając to faktem zbycia nieruchomości przez A. i S.K. na rzecz G.K. Z nagłówka decyzji wynika, że organ skierował ją do A. i S.K. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. umorzył postępowanie w sprawie okna wychodzącego na stronę działki [...] oraz wybudowanych na działce [...] [...]. W uzasadnieniu podano, że [...] powstały w latach [...]. Datę powstania ustalono w oparciu o wyjaśnienie i dowody przedstawione przez A. i S.K. oraz G.K., albowiem M. i K.K. żadnych środków dowodowych nie zgłosili. Lokalizację obiektów oceniono jako zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a ich stan techniczny jako dobry. Obiekty są również użytkowane zgodnie z przeznaczeniem. Szczelność szamba została potwierdzona protokołem odbioru robót z [...]. Mając na uwadze stan obiektów, czas ich wybudowania oraz brak przepisów z lat [...], organ orzekł o umorzeniu postępowania. Odwołanie od decyzji z dnia [...] nr [...] wnieśli M. i K.K. Zarzucili, że mimo wizji lokalnych, organ nie opisał położenia oraz danych dotyczących okna znajdującego się w ścianie granicznej. Podnieśli, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sprawa okna została całkowicie pominięta. Co do czasu powstania okna powołali się na twierdzenie zawarte w piśmie PINB z dnia [...] stwierdzające, że "okno zostało wybudowane znacznie później niż wybudowany dom". Odnośnie szamba podnieśli, że zostało ono wybudowane w roku [...], co potwierdza fakt prowadzenia postępowania w sprawie jego szczelności i treść sporządzonych wówczas dokumentów. Wskazano również, że spadek dachu domu w stronę granicy narusza interes prawny sąsiadów. Podważono również zasadność tezy, że stan obiektów nie zagraża życiu i zdrowiu, albowiem sąsiedzi nie wywożą nieczystości z szamba, zaś przez sporne okno wylewają je na działkę skarżących. Zaskarżoną decyzję z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wobec sprzecznych twierdzeń stron, organ administracji jest uprawniony do samodzielnej oceny materiału dowodowego, czemu dał wyraz w decyzji uznając za wiarygodne wyjaśnienie i dowody zgłoszone przez właściciela obiektów. Brak dokumentów pozwolenia na budowę, wobec ich daty powstania, nie uzasadnia przyjęcia, że są to obiekty nielegalne. Skarżący nie uprawdopodobnili faktu samowoli budowlanej lub naruszenia prawa materialnego, zaś zgłoszone przez nich naruszenie interesów nie dotyczy spraw regulowanych prawem budowlanym i winno być rozpatrywane na drodze cywilnej. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach M. i K.K. podnieśli, że zaskarżona decyzja została sporządzona po upływie [...] od wniesienia odwołania i jest nieuzasadniona. Podtrzymali zarzuty dotyczące braku ustaleń w zakresie spornego okna oraz brak pozwolenia na użytkowanie szamba. Podnieśli, że zarzut nieudowodnienia wnoszonych zastrzeżeń nie jest zasadny, albowiem fakt samowoli jest jasny i oczywisty a usytuowanie obiektów w granicy bez ich zgody, narusza ich prawa i stwarza ograniczenie w przyszłej zabudowie działki, obniża jej wartość, zaś nieszczelne szambo skaża teren. Zarzucili, że dowody, na których oparł się organ, w szczególności oświadczenia świadków, nie są wiarygodne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Niewątpliwie należy przyznać rację skarżącym, iż do wydania decyzji przez organ odwoławczy doszło z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących terminy załatwienia sprawy, albowiem odwołanie skarżących wpłynęło do organu [...], zaś zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...]. Nadto w aktach sprawy brak jakichkolwiek śladów, aby zwłoka ta była spowodowana podjętymi przez organ czynnościami procesowymi. Uchybienie to nie może być jednak uznane za naruszenie przepisów procedury, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zgodnie z art. 37 k.p.a., w toku postępowania odwoławczego przysługiwało stronie zażalenie na nie załatwienie sprawy w terminie, jak również skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Ze środków tych strona nie korzystała, zaś po ostatecznym wydaniu decyzji przez organ będący w zwłoce, zarzut bezczynności, o ile nie spełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sądu. Podobnie za pozbawione wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przez organy administracji, uznać należy powtórne zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie okna, w sytuacji gdy sprawa po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy, podlegała ponownemu rozpoznaniu przez organ I instancji. Wydane w sprawie decyzje orzekają o umorzeniu postępowania organów nadzoru budowlanego wobec obiektów, objętych jego zakresem. Przesłankę umorzenia postępowania, zgodnie z art. 105 k.p.a., stanowi bezprzedmiotowość postępowania. W sprawach z zakresu prawa budowlanego, gdy postępowanie dotyczy zgodności obiektów bądź robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, rozstrzygnięcie zapada w odniesieniu do tych obiektów i robót. Nakładane w związku z tym przez organ na określone podmioty prawa i obowiązki nie mają charakteru osobistego, lecz związane są z faktem władania obiektem lub wykonywania robót. Ustalony zatem w trakcie postępowania przez organ fakt przekształceń własnościowych i zmiana podmiotu władającego nieruchomością, nie uzasadniają umorzenia postępowania, którego przedmiotem są istniejące obiekty budowlane. W rozpatrywanej sprawie doszło do wydania przez organ I instancji dwóch decyzji, opatrzonych tą samą datą, orzekających o umorzeniu prowadzonego w sprawie postępowania. Decyzja o numerze [...] została przy tym skierowana do osób nie będących stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a umorzenie wadliwie uzasadnione stwierdzonymi zmianami stosunków własnościowych, co stanowi przesłanki nieważności decyzji wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Będąc uprawnionym, zgodnie z art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do stosowania przewidzianych tą ustawą środków w stosunku do aktów, wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jak również nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, Sąd stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] nr [...], zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 powoływanej ustawy. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że w stwierdzonym przez organ stanie faktycznym brak jest jakiegoś elementu materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. W rozpatrywanym przypadku zakresem postępowania objęty był kompleks obiektów budowlanych, jak również sprawa legalności okna umiejscowionego w ścianie granicznej. Należy zgodzić się z zarzutem skarżących, że jakkolwiek okno to było objęte zakresem postępowania, to umarzając postępowanie w sprawie okna, organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych decyzji wcale się do tego rozstrzygnięcia nie ustosunkowały, nie dokonano również oceny dowodów i zarzutów w tym zakresie zgłaszanych. Tymczasem już w decyzji z dnia [...], którą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazał, że do jej rozstrzygnięcia konieczne jest ustalenie daty wykonania okna i jego zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego powstania. Przyjmując wykonanie spornego okna w dacie powstania budynków, organy winny były zatem ustosunkować się do odmiennych twierdzeń skarżącego i wykazać zasadność swoich wniosków poprzez opis wyglądu okna /np. materiałów, z których zostało wykonane, porównanie ze stanem pozostałych okien w budynku/ jak również poprzez opis ściany, w której okno jest umiejscowione, ze szczególnym uwzględnieniem ewentualnych śladów, świadczących o późniejszym osadzaniu okna w murze. Dopiero odniesienie się do tych kwestii i wykluczenie wykonania okna w późniejszym terminie, umożliwiało przyjęcie, że powstało ono w dacie budowy budynku. Ponieważ uzasadnienia wydanych decyzji nie zawierają żadnej argumentacji w tym zakresie, umorzenie postępowania Sąd ocenił jako przedwczesne, nie wykazano bowiem przesłanki bezprzedmiotowości, a postępowanie dowodowe za niewyczerpujące i naruszające przepis art. 7 i 77 k.p.a., co mogło mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Należy również zaznaczyć, iż wbrew tezie zawartej w uzasadnieniu organu I instancji, istnieją przepisy prawa budowlanego, obowiązującego w dacie powstania budynków. Obowiązywało wówczas Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli /Dz.U. z 1928 r. Nr 23, poz. 202 ze zm./, które zawierało również odrębne przepisy dotyczące gmin wiejskich i zasady sytuowania oraz wykonywania budynków. Art. 278 tego rozporządzenia dopuszczał sytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy pod określonymi warunkami, zaś o ile budynki na sąsiednich działkach nie były wznoszone jednocześnie, wznoszony przy granicy winien mieć ogniotrwałe pokrycie a od strony granicy posiadać mur ogniochronny bez otworów. Natomiast odnośnie legalności i zgodności z przepisami prawa budowlanego pozostałych obiektów objętych postępowaniem, Sąd uznał, że wydane rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Organy nadzoru budowlanego nie przekroczyły granic przysługującej im swobodnej oceny dowodów i oceniając materiał dowodowy zasadnie przyjęły datę powstania obiektów. Wniosek ten ma uzasadnienie również w odniesieniu do spornego szamba. Brak jest dowodów na poparcie tezy skarżących, że powstało ono w roku [...]. Z pochodzących z tej daty protokołów wynika, że stwierdzono istnienie szamba wykonanego z kamienia wapiennego, nie wybetonowanego, a wobec jego nieszczelności, wykonano jego izolację. Użyty materiał budowlany /kamień wapienny/, tożsamy w przypadku pozostałych obiektów, uzasadnia wniosek o równoczesnym ich wykonaniu. Jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania wobec tych obiektów przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie orzekania przez organy. Zgodnie z § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. z 1999 r. Nr 44, poz. 434 ze zm./, przepisy tego rozporządzenia stosuje się przy budowie, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie, modernizacji oraz zmianie sposobu użytkowania budynków i związanych z nimi urządzeń budowlanych. W sprawie nie stwierdzono, aby w stosunku do przedmiotowych obiektów prowadzone były tego rodzaju roboty, zatem prawo budowlane nie dawało organom nadzoru budowlanego uprawnienia do władczego ingerowania. Również stan techniczny obiektów w dacie orzekania takiej ingerencji nie uzasadniał, czego w toku postępowania nie negowano. Zarzuty skarżących, dotyczące zagrożeń dla życia i zdrowia, istniejących w ich ocenie, dotyczyły wskazywanego przez nich sposobu postępowania sąsiadów, nie zaś technicznego stanu budynków. Te zaś kwestie nie podlegają kognicji organów nadzoru budowlanego. Uwzględniając przytoczoną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 152 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej okna i w tym zakresie stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu, zaś w pozostałej części skargę oddalił na podstawie art. 151 powoływanej ustawy. O stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z [...] nr [...] Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 § 1 i 135 ustawy. SJ/