II SA/Ka 1759/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót budowlanych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]r. nr [...], 2) orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...] )złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 104 Kpa, zawiesił postępowanie wszczęte na wniosek B. K., dotyczące budowy biegu schodów zewnętrznych do budynku mieszkalnego na posesji nr [...] w R. przy ul. [...], należącej do M. K. W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż w wyniku oględzin stwierdzono, że sporne roboty polegają na wykonaniu deskowania spocznika przy istniejących schodach i wypełnieniu deskowania kamieniami. Podest wykonano na gruncie. Inwestor w dniu [...]r. uzyskał zawiadomienie o przyjęciu zgłoszenia planowanych robót w zakresie zmiany kierunku biegów schodów zewnętrznych. Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, że należy wykluczyć samowolę budowlaną. Jednakże z uwagi na brak znaków granicznych organ nadzoru budowlanego doszedł do przekonania, iż w celu rozstrzygnięcia zgodności wykonanych robót budowlanych z wymogami § 14 ust. 1 i § 68 ust. 2 rozp. MGPiB w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, niezbędne jest ustalenie granicy działki sąsiedniej, użytkowanej jako droga. Stąd też zdaniem organu, należało zawiesić postępowanie w niniejszej sprawie. W odwołaniu od decyzji B. K. zanegował zasadność zawieszenia postępowania, domagając się nakazania inwestorowi zmniejszenia szerokości schodów w celu przywrócenia przejazdu o szerokości 3 m. Odwołujący się podniósł, iż nie zamierza występować o wyznaczenie granicy, którą wytycza solidne ogrodzenie. Jego zdaniem, to inwestor jako sprawca samowoli budowlanej winien wykazać inny przebieg granicy, skoro organ ma wątpliwości w tym względzie. Zaskarżoną decyzją, wydaną z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, podzielając jego stanowisko co do niezbędności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (usytuowania działki nr 1546 jako drogi dojazdowej ) z uwagi na brak zwymiarowania działki, jak i jej lokalizacji względem właściwych punktów odniesienia. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego B. K. domagał się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i ukierunkowania postępowania organów nadzoru budowlanego na tryb z art. 51 Prawa budowlanego i orzeczenia o nakazie rozbiórki samowolnie zrealizowanych schodów zewnętrznych na posesji sąsiedniej M. K. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga jest uzasadniona. Decyzje organów obydwu instancji o zawieszeniu postępowania administracyjnego zapadły bowiem bez podstawy prawnej ( art. 156 § 1 pkt 2 kpa ), co stwarzało przesłanki do stwierdzenia ich nieważności na posiedzeniu niejawnym w trybie postępowania uproszczonego po myśli art. 119 pkt 1 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Z mocy art. 104 Kpa, załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Natomiast w kwestii zawieszenia postępowania organ administracji orzeka w formie postanowienia, o czym stanowi wprost przepis art. 101 § 1 kpa. Tymczasem w niniejszej sprawie orzeczenie o zawieszeniu postępowania nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowi przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy rozstrzygnięto z urzędu po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 powołanej ustawy. Nadto, stwierdzić przyjdzie, iż zasadnie skarżący wskazał na bezpodstawność zawieszenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych. Wadliwe jest bowiem stanowisko, iż rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd ( art. 97 § 1 pkt 4 kpa ). Pominięto przy tym całkowicie tryb postępowania i obowiązki organu, wynikające z art. 101 § 1 kpa. Na tej podstawie organ, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, zobligowany jest równocześnie do wystąpienia do Sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwania strony do wystąpienia a to w wyznaczonym terminie. Dla oceny skutków prawnych spornych robót budowlanych istotne było natomiast ustalenie daty ich podjęcia. Pismem z daty [...]r. M. K. zawiadomił Starostwo Powiatowe w B. o rozpoczęciu w [...]r. "remontu schodów wejściowych". Jednakże zgłoszenie to wpłynęło do organu dopiero w dniu [...]r., podczas gdy już w toku oględzin w dniu [...]r. stwierdzono rozpoczęcie robót, polegających na budowie nowego biegu schodów ( protokół k.10 akt adm.) Pismem z dnia [...]r. Starostwo Powiatowe w B. powiadomiło inwestora o przyjęciu zgłoszenia planowanych robót w zakresie wykonania zmiany biegu schodów wejściowych do budynku mieszkalnego, zaznaczając iż rozpoczęcie robót nastąpi w [...] r. ( k. 93 akt adm.). Stwierdzić przyjdzie, iż działanie organu administracji publicznej było całkowicie wadliwe i nie mogło rodzić żadnych skutków prawnych dla rozstrzygnięcia sprawy przez organy nadzoru budowlanego. Roboty budowlane, polegające na budowie nowego biegu schodów zewnętrznych jako części obiektu budowlanego, nie stanowiły wszak remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane ( obecnie – tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), gdyż nie były odtworzeniem stanu pierwotnego. Stanowiły natomiast rozbudowę obiektu budowlanego, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę z mocy art. 28 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego ( wg stanu prawnego z daty orzekania przez organy nadzoru budowlanego ). Nadto, co jest istotne w niniejszej sprawie, oczywiste jest, że rozpoczęcie budowy nastąpiło przed dokonaniem zgłoszenia robót, podczas gdy w świetle art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, do wykonania robót można przystąpić dopiero wówczas, gdy w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Przyjęcie "zgłoszenia" przez Starostwo Powiatowe nastąpiło zaś w [...]r. w sytuacji gdy już w dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wdrożył postępowanie w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych. Taki stan rzeczy oznacza zaś, iż wadliwe działanie organu administracji architektonicznej nie rodzi żadnych pozytywnych dla inwestora skutków prawnych, gdy idzie o ocenę robót budowlanych już wykonanych, które stanowiły przedmiot postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Skoro zaś budowa schodów zewnętrznych jako części obiektu budowlanego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, wykonanie spornych robót stanowiło samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Z mocy tego przepisu, organ nadzoru budowlanego zobligowany zaś był do wydania nakazu rozbiórki zgodnie ze stanem prawnym, obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. Brak prawnej możliwości legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych wykluczał zatem możliwość zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, jako że ustalenie przebiegu granic i odległości schodów od granicy działki sąsiedniej, stanowiącej drogę dojazdową dla zbadania zgodności budowy z obowiązującymi wówczas warunkami techniczno – budowlanymi, nie miało żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego winny uwzględnić zmianę stanu prawnego, dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ) oraz ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93, poz. 888). Rozpatrzenie sprawy samowolnie wykonanych robót budowlanych winno nastąpić na gruncie aktualnego stanu prawnego, z wyjątkiem wysokości opłat legalizacyjnych ( art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. oraz art. 2 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.). Dopuszczalność legalizacji budowy w aktualnym stanie prawnym uzależniona jest m.in. od zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi. Jednakże z braku odmiennych norm intertemporalnych, uznać należy, iż dla oceny zgodności z tymi przepisami miarodajne są przepisy rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Istotne jest zatem stwierdzenie zachowania do budynku inwestora dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp od drogi publicznej ( § 14 ust. cyt. rozp.), a także odległości schodów od samej granicy działki ( § 12 ust. 5 ). Jak jednak zasadnie podniósł skarżący, wykazanie zachowania wymogów techniczno – budowlanych obciąża inwestora. Z tych wszystkich względów skargę należało uwzględnić.