II SA/Ka 1776/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Zofia Borowicz Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2004 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta C. uznał M.N.za osobę bezrobotną z dniem [...]r. i przyznał mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] r.. W odwołaniu od niej bezrobotny wskazał, iż jego zamiarem było uzyskanie prawa do zasiłku przedemerytalnego, gdyż był zatrudniony przez ponad [...] lat i przez okres ponad [...] lat pracował w warunkach szczególnych – jako [...]. Mimo, iż nie posiada dokumentu na tę okoliczność, wspólnie z nim pracujący uzyskali stosowne świadczenie. Dlatego domagał się uchylenia tego rozstrzygnięcia i orzeczenia o prawie do zasiłku przedemerytalnego. Odwołania tego nie przesłano organowi drugiej instancji, natomiast zawarte w nim oświadczenie Prezydent Miasta C. potraktował jako wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Wobec tego decyzją z dnia [...] r., na podstawie art.6 pkt 6 lit. b i art.37 j ust.1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r., Nr 6, poz.56 ze zm.), odmówił przyznania M. N. prawa do zasiłku przedemerytalnego. W jej uzasadnieniu wskazał, iż bezrobotny nie legitymuje się wymaganym okresem (nie wykazał żadnego) zatrudnienia w szczególnych warunkach, gdyż na tę okoliczność nie przedstawił ani dokumentu, ani prawomocnego orzeczenia sądu. Tymczasem udowodnił jedynie okres zatrudnienia wynoszący [...] lata, [...] miesięcy i [...] dni, który nie upoważnia do uzyskania przedmiotowego świadczenia (w tym przypadku konieczny byłby okres 35 lat, bo [...] lat pracy byłoby wystarczające, gdyby zatrudnienie miało charakter pracy w warunkach szczególnych przez co najmniej przez 15 lat). W odwołaniu od tej decyzji M.N. domagał się jej uchylenia, nie zgadzając się z zaprezentowanym w jej motywach wywodem. W jego przekonaniu niezaliczenie ponad [...]-letniego okresu pracy w [...] C. jako okresu pracy w warunkach szczególnych było błędne, bowiem w tym czasie był on zatrudniony jako [...], co wynika z dołączonych świadectw pracy, a więc pracował w szczególnych warunkach. Naprowadził, że obecnie nie ma możliwości wykazania tego faktu dokumentem, gdyż zakład ten nie istnieje. Zaskarżoną decyzją, na zasadzie art.138§1 pkt 1 k.p.a. w związku z art.37 j ust.1 i ust.1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, Wojewoda Ś. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Doszedł bowiem do przekonania, iż jest ona prawidłowa. Podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, wedle którego odwołujący się udowodnił jedynie okres zatrudnienia wynoszący [...] lata, [...] miesięcy i [...] dni, w tym nie wykazał jakiegokolwiek okresu pracy w warunkach szczególnych. Okres ten nie uprawnia do przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. W ocenie organu odwoławczego praca na stanowisku [...] – jakkolwiek zaliczona do stanowisk, na których praca traktowana jest jako zatrudnienie w warunkach szczególnych – gdy nie jest to wykazane dokumentem albo prawomocnym wyrokiem sądu, nie może być uznana dla potrzeb zasiłku przedemerytalnego. Brak wypełnienia ustawowych przesłanek uniemożliwia wzruszenie trafnej decyzji i uwzględnienie odwołania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej wadliwość wyeksponowaną już w uzasadnieniu odwołania. Zaakcentował zwłaszcza charakter zatrudnienia (stanowisko pracy), który jest bezsporny, i podniósł brak możliwości wykazania tego faktu dokumentem. Jeżeli jednak pracował w warunkach szczególnych, za wadliwą uznał odmowę przyznania prawa do przedmiotowego zasiłku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazując, iż wykazanie krótszego niż 35-letni okres zatrudnienia, gdy nie udowodniono co najmniej 15-letniego okresu pracy w warunkach szczególnych przy co najmniej [...]-letnim okresie pracy, nie uprawnia do przyznania żądanego świadczenia. Niemniej jednak organ podał, iż uznanie okresu, o jakim powiada skarżący, skutkowałoby uwzględnieniem jego żądania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne. Przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez ten sąd na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W drugim rzędzie godzi się podkreślić, iż – w myśl art.1 §1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych (p. art.1 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W toku postępowania badają czy decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, jak też badają czy owe decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 ostatnio przywołanej ustawy). Jak głosi art.134 §1 tej ustawy sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto kontroli legalności dokonują również z urzędu. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w tych granicach nie mógł Wojewódzki Sąd Administracyjny przejść do porządku nad naruszeniem prawa procesowego rzutującym zresztą też na zastosowanie przepisów prawa materialnego, jakiego dopuścił się organ ją wydający. A jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, konieczne stało się uchylenie tegoż rozstrzygnięcia. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest fakt zatrudnienia skarżącego w szczególnych warunkach, a zwłaszcza sposób jego udowodnienia. Chodzi przede wszystkim o okres pracy w Przedsiębiorstwie A w C. od [...] r. do [...] r.. Jak wynika z dołączonego do akt administracyjnych świadectwa pracy skarżący zatrudniony był w nim na stanowisku [...]. Należy ono do stanowisk, na których zatrudnienie traktowane jest jako praca w szczególnych warunkach, stąd przy zaliczeniu całego tego okresu jako pracy w warunkach szczególnych, gdy skarżący wykazał co najmniej [...]-letni okres pracy, dawałoby mu prawo do zasiłku przedemerytalnego (art.37j ust.1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w poprzednim brzmieniu). Wszak art.37j ust.1a tej ustawy pozwalał na zaliczenie zatrudnienia do pracy w szczególnych warunkach wyłącznie na podstawie dokumentu, w którym jednoznacznie wskazać należało taki charakter pracy, albo na podstawie prawomocnego wyroku sądu potwierdzającego ten fakt. Poza sporem pozostaje kwestia niewykazania przez skarżącego tej okoliczności w taki sposób. W tym miejscu należy wskazać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela poglądów dopuszczających wykazanie ich wszelkimi środkami dowodowymi w postępowaniu administracyjnym. Jest to bowiem sprzeczne z wyraźnym brzmieniem cytowanego przepisu obowiązującym w poprzednim stanie prawnym. Pozostałe środki, poza dokumentami, pozostawione zostały do wyłącznej dyspozycji sądu powszechnego, który w procesie o ustalenie stosunku prawnego lub prawa jest władny wykorzystać wszelkie środki dowodowe, zaś zapadły wyrok, stanowiący drugi dopuszczalny dowód w tym zakresie, jest wiążący m.in. dla organów administracyjnych orzekających w sprawach bezrobotnych. Niemniej jednak zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, albowiem rzeczą organu administracyjnego jest pouczenie strony o służących jej prawach i obowiązku wykazania istotnych dla wyniku postępowania okoliczności, ze wskazaniem trybu postępowania, czego organy orzekające w sprawie niniejszej zaniedbały. Takie uregulowanie zawierają przepisy art.8, a zwłaszcza art.9 k.p.a.. Przeto przed wydaniem decyzji należało pouczyć skarżącego o potrzebie uzyskania prawomocnego wyroku sądowego ustalającego charakter zatrudnienia w wymienionym zakładzie pracy, zakreślić ku temu termin, zaś w razie wszczęcia procesu zawiesić postępowanie administracyjne i po jego zakończeniu podjąć je oraz wydać właściwej treści decyzję. Decyzja odmowna mogłaby zapaść tylko wówczas, gdyby zakreślony termin upłynął bezskutecznie, albo zapadł prawomocny wyrok oddalający powództwo o ustalenie. Poza sporem jest bowiem, iż nie uda się uzyskać obecnie dokumentu wykazującego przedmiotową okoliczność. Przeto wydanie decyzji odmownej z pominięciem tej procedury skutkować musiało wzruszeniem decyzji jako przedwczesnej, naruszającej prawa strony w postępowaniu administracyjnym i zapadłej mimo niewyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia. Godzi się przy tym zwrócić uwagę, iż w aktach administracyjnych zalega odpis pozwu skierowanego do Sądu Rejonowego w C. o ustalenie, jednakowoż nie zawiera on potwierdzenia złożenia go tamże. Organy nie ustosunkowały się w żaden sposób do tego dokumentu, a brak jest wyroku zapadłego w wyniku ewentualnego wniesienia tego pozwu. Dlatego zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ ustali czy skarżący złożył pozew o ustalenie i ewentualnie, jaki był jego wynik. Gdy zapadł prawomocny wyrok, wyda decyzję o treści odpowiadającej treści wyroku. W przeciwnym wypadku pouczy skarżącego w naprowadzonych powyżej kierunkach i stosownie do aktualnego stanu wyda właściwej treści decyzję. Na marginesie wypadnie jeszcze tylko zwrócić uwagę organom orzekającym, iż wniosek skarżącego o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego został sformułowany w odwołaniu od decyzji, przeto wymagał bądź to sprecyzowania, bądź to cofnięcia odwołania, bowiem w przeciwnym wypadku należało odwołanie to rozpatrzyć merytorycznie. Mając na uwadze przytoczone argumenty Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art.145 §1 pkt 1 lit. c i art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono z powodu braku wniosku w tym zakresie (art.210 §1 tej ustawy).