II SA/Ka 1805/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant ref. staż. Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi A.P., Ż.P. i mał. M.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie podziału nieruchomości o d d a l a s k a r g ę su. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. pozytywnie zaopiniował projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obręb W. Postanowienie zostało wydane na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. (dalej GDDKiA) na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziału nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. nr 25, poz. 130) i art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 ze zm.). Z dołączonego do wniosku wstępnego projektu podziału działki wynikało, że działka ta ma zostać podzielona na dwie części przy czym nowowydzielona działka [...] zostanie przeznaczona pod pas drogowy budowanej drogi ekspresowej [...] P. – D. – B. – C. Zgodnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S. oraz zmianą fragmentu tego planu dla przebiegu drogi ekspresowej na odcinku P. – P. w części położonej w granicach Gminy S. przyjętej uchwałą Rady Miejskiej w S. dnia [...] nr [...] (opublikowanej w Dz. Urz. Woj. [...] z [...] nr [...], poz. 898) nieruchomość będąca przedmiotem proponowanego podziału znajdowała się w jednostkach: "K S – 1 2/2 – Tereny komunikacji ekspresowej w granicach Gminy S. wraz z obszarem węzła P." i "OTRP – Tereny upraw polowych wymagających nasadzenia zieleni ochronnej i wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania dla rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz z ograniczeniami technicznymi". Proponowana do wydzielenia działka [...] w całości znajdowała się w jednostce K S – 1 2/2, stąd Burmistrz Miasta S. uznał, że przedłożony przez wnioskodawcę projekt jest zgodny z planem miejscowym. Zażalenie na to postanowienie wnieśli współwłaściciele działki A.P. oraz jego córki Ż. i małoletnia M.P. reprezentowana przez ojca, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wnoszący zażalenie podali, że nie wyrazili zgody na proponowany podział ich działki wskazując, że GDDKiA wystąpiła o podział tej działki w związku z ubieganiem się o wykupienie gruntów przewidzianych do zajęcia pod pas drogowy. Zakwestionowali też zapisy planu miejscowego i procedurę jego zmiany przeprowadzoną w [...]. Podnieśli, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (prawdopodobnie pod budowę drogi ekspresowej) nakładała obowiązek ochrony interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej, tymczasem na części ich działki [...] GDDKiA ma zamiar wybudować "ślepą drogę dojazdową do pól". Proponowany podział odetnie więc pozostałą część działki od drogi [...], a mieli na niej zamiar wybudować [...]. Wreszcie podniesione zostało, że sąd powszechny nie wyraził zgody na podział i wykup działki, której współwłaścicielką jest małoletnia M.P.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji uznając, że jest ono zgodne z prawem bowiem projekt podziału nieruchomości jest zgodny z planem miejscowym. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że podział nieruchomości jest zawsze dopuszczalny jeżeli ma służyć realizacji celów publicznych. W kwestii zgody sądu na dokonanie podziału i wykupu działki będącej współwłasnością małoletniej M.P. organ odwoławczy uznał, ze zgoda taka nie jest wymagana w przypadku opiniowania projektu podziału działki. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.P. oraz jego córka Ż. i małoletnia M.P. reprezentowana przez ojca A.P. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazali oni, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest nietrafne i narusza art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 91 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem wydzielone działki nie mają dostępu do drogi publicznej. W skardze podniesione też zostało, że postanowienia organów obu instancji różnią się między sobą, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało w odróżnieniu od Burmistrza Miasta i Gminy S., że działka [...] leży także w strefie PU. Dodatkowo skarżący podnieśli, że w [...] pięćdziesięciometrowy pas działki [...] od istniejącej drogi był przeznaczony na cele budowlane i wreszcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieprawidłowo określiło nazwę organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do kwestii położenia działki [...] w jednostce "PU – Tereny usługowe i produkcyjne" Kolegium stwierdziło, że do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wkradł się w tej kwestii błąd, który nie miał jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy do jej rozpoznania zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem materialnym jak i nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu w aspekcie jego zgodności z prawem. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa stosownie do przepisów zawartych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. . Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej Poppsa, Sąd winien dokonać oceny wpływu stwierdzonego naruszenia na wynik sprawy. Jednocześnie należy podkreślić, że oceny powyższej Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Przystępując do kontroli zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić, że przepisy art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami służą innym celom niż przepis art. 96 ust. 1 omawianej ustawy. Art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera szczególną normę odrębną od art. 106 k.p.a., a mieszczącą się w zakresie art. 123 k.p.a., ponieważ postanowienie wójta, burmistrza czy prezydenta miasta zawierające opinię w przedmiocie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z planem miejscowym dotyczy jednej z kwestii wynikającej w toku postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości, ale nie rozstrzyga w sposób kategoryczny (nie kończy postępowania) sprawy zatwierdzenia podziału. W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1998 r. sygn.akt I SA 547/98 (opublikowanym w : OSP z 1999 r. nr 5, poz. 105) należy zauważyć, że Wójt, Burmistrz lub Prezydent Miasta opiniuje zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 4 i 5) tylko wówczas, gdy nie przedstawiono mu do zatwierdzenia "projektu podziału", spełniającego warunek zawarty w art. 96 ust. 1 zd. drugie tej ustawy; o tym, czy chodzi o uzyskanie opinii o proponowanym podziale, czy o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości decyduje jednak wola strony. Strona bowiem nie musi być bezpośrednio zainteresowana podziałem nieruchomości, a jedynie taką możliwością. Ustawodawca w analizowanych normach założył uprawnienie strony do złożenia jedynie wniosku o wydanie opinii co do zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Wówczas to wydanie przez organ opinii w formie postanowienia, o którym mowa w art. 93 ust. 4 i 5, jest celowościowo i logicznie uzasadnione. Jak wynika chociażby z uzasadnienia zażalenia wniesionego przez skarżących od postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy S. GDDKiA wystąpiła o wydanie przedmiotowego postanowienia w związku ze staraniami zmierzającymi do wykupu gruntów przewidzianych do zajęcia pod pas i węzeł drogowy budowanej drogi ekspresowej [...], a więc jak się wydaje w celu ominięcia procedury wywłaszczeniowej. W tym miejscu dodatkowo należy wskazać na tezę zawartą w innym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą zarówno decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości (jej części), jak i decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (jej części) zastępują decyzję o podziale nieruchomości wyrok z dnia 5 lipca 1995 r. sygn. akt SA/Gd 295/95 opublikowany w: ONSA z 1996 r. z. 3, poz. 133). Teza ta została sformułowana na gruncie stanu prawnego wynikającego z nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze. zm.), ale zdaniem składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zachowała swoją aktualność także pod rządami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazać przyjdzie, że stosownie do art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Jak wynika z art. 22 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, którą przywołał w podstawie prawnej postanowienia organ pierwszej instancji - w przypadku nabywania gruntów przeznaczonych pod pas drogowy, zarząd drogi może wystąpić z wnioskiem o dokonanie podziału lub scalenia nieruchomości zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami. Należy więc przyjąć, że GDDKiA była legitymowana do wystąpienia z wnioskiem o zaopiniowanie zgodności projektu podziału przedmiotowej działki z planem miejscowym. Zauważyć też należy, że na mocy art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać również z urzędu jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych zaś zgodnie z art. 6 pkt 1 tej ustawy celem publicznym w jej rozumieniu jest m. in. wydzielenie gruntu pod drogę publiczną. z powyższej analizy wynika, że postępowanie w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości mogło toczyć się na wniosek GDDKiA bądź z urzędu. W tym drugim przypadku wobec brzmienia § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziału nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu - do opracowania projektu podziału nie jest wymagane sporządzenie opinii. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżących stwierdzić przyjdzie, że nie zasługują one na uwzględnienie. Przedłożony przez GDDKiA projekt podziału działki 982/6 był zgodny zobowiązującym planem miejscowym, bowiem proponowana do wydzielenia z tej nieruchomości działka [...] w całości znajdowała się w jednostce strukturalnej planu miejscowego oznaczonej jako: "K S – 1 2/2 – Tereny komunikacji ekspresowej (...)". Niezasadny jest także zarzut wskazujący na brak dostępu projektowanej do wydzielenia działki [...] do budowanej drogi. Droga ekspresowa zgodnie z art. 4 pkt 5 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawanych postanowień) była drogą przeznaczoną wyłącznie dla ruchu pojazdów samochodowych i nie obsługującą przyległego terenu. W tej sytuacji zachodziła konieczność wydzielenia w projekcie podziału działek drogi wewnętrznej obsługującej dojazd do pól, co też zostało uczynione. Zgodnie z rysunkiem planu miejscowego wydzielona z działki [...] działka [...] znajdowała się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem OTRP – Tereny upraw polowych wymagające nasadzenia zieleni ochronnej i wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania dla rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz z ograniczeniami technicznymi. W myśl § 7 w ust. 32 pkt 3 tekstu tego planu dopuszczono na części m.in. działki [...] "możliwość realizacji obiektów produkcyjno-usługowych, przy czym rozwiązanie dojazdu do nich i obsługi infrastrukturą leży poza zasięgiem obszaru objętego zmianą planu i niniejsze ustalenia ich nie określają". Wprowadzono też w tym punkcie planu zakaz obsługi komunikacyjnej terenu m.in. działki [...] od węzła P. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia przez orzekające w sprawie organy dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. skarżący zostali bowiem zawiadomieni pisemnie o wszczęciu postępowania, a w aktach sprawy brak jest adnotacji wskazujących na uniemożliwienie im przeglądania akt czy też wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów. Wreszcie należy wskazać, że część podniesionych w skardze zarzutów w znacznej części dotyczyła zapisów obowiązującego planu miejscowego, który nie był przedmiotem kontroli sądowej prowadzonej w niniejszym postępowaniu. Z tych wszystkich względów, Sąd na zasadzie art. 151 Poppsa w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.