II SA/Ka 1822/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie NSA Henryk Wach, asesor WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant staż. ref. Maciej Ćwiertniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2004 r. przy udziale - sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. w oparciu o art.1pkt 2, art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Inspekcji Sanitarnej ( tekst jednolity Dz. U. z 1998r. Nr 90, poz.575 ze zm.) §§ 1,7,10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.) stwierdził u W. Z. chorobę zawodową – uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do w/w rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że klinicznego rozpoznania choroby zawodowej dokonała Przychodnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S., orzeczeniem lekarskim z dnia [...] r. Dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że W. Z. pracował w latach 1971 - 1997 w Kopalni Węgla Kamiennego "A" w K. jako niewykwalifikowany pracownik pod ziemią, ślusarz pod ziemią był narażony na hałas o natężeniu od 80 dB do 88 dB przy obsłudze urządzeń odstawy urobku z przodków chodnikowych 2 -3 godziny na zmianę przez okres 20 lat. W odwołaniu od tej decyzji zakład pracy "B" S.A. W G. KWK "A" w K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz skierowanie W. Z. na badania do Instytutu Medycyny Pracy. W uzasadnieniu odwołania zakład pracy wskazał na upływ siedmioletniego okresu od ostatniego kontaktu W. Z. z hałasem. Podniósł, że narażenie na hałas pracownika podczas pracy zawodowej w zdecydowanej większości wynosiło 80 dB, a rzadko wzrastało do 88 dB. W ocenie zakładu pracy chorobotwórcze narażenie na hałas występowało rzadko i miało miejsce przy niewielkim przekroczeniu wartości dopuszczalnych. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. oraz orzekł, o braku podstaw do stwierdzenia u W. Z. choroby zawodowej narządu słuchu wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest orzeczenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną o wystąpieniu choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy, a chorobą tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy. Organ wyjaśnił, iż przeprowadzone ponownie dochodzenie epidemiologiczne wykazało, W. Z. będący zatrudniony w KWK "A" w latach 1971-1997 jako pracownik niewykwalifikowany i ślusarz pod ziemią, w 1975-1976 oraz 1984-1990 pracował w środowisku gdzie hałas był istotnym zagrożeniem dla narządu słuchu. W pozostałym okresie zatrudnienia zainteresowany pracował w środowisku gdzie równoważny poziom dźwięku nie przekraczał 82 dB. Uznał że W. Z. nie pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego. Dalej stwierdził, że pracownik był badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. która to placówka orzeczeniem z dnia [...] r. rozpoznała zawodowe uszkodzenia słuchu, Na tej podstawie organ I instancji wydał decyzję stwierdzającą u W. Z. Następnie w toku postępowania odwoławczego był on badany w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy I Zdrowia Środowiskowego w S.. Lekarze orzecznicy Instytutu w orzeczeniu z dnia [...] r. stwierdzili u W. G. obniżenie czułości słuchu w uchu lewym ( lepiej słyszącym) nie powodujące upośledzenia funkcji narządu słuchu i z lekarskiego punktu widzenia nie będące chorobą lecz objawem zwanym niedosłuchem audiometrycznym. Zatem wobec braku rozpoznania choroby zawodowej przez orzeczników kompetentnej placówki diagnostycznej II stopnia zaistniały podstawy do uwzględnienia odwołania. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W. Z. poprzez ustanowienie przez siebie pełnomocnika, który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych poprzez przyjęcie, że o stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje "lekarski punkt widzenia" lub próg słyszalności przewidziany wytycznymi ministra zdrowia. Podniósł, że organ sanitarny nie dokonał oceny orzeczenia placówki diagnostycznej do której był zobowiązany przepisami prawa lecz przyjął go w całości za podstawę rozstrzygnięcia, co w jego ocenie powinno skutkować nie uchyleniem decyzji, a oddaleniem odwołania. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpinania celem stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu. Dodał, że brak narażenia na hałas powyżej 82 dB w przeliczeniu na 8 godzinna dniówkę roboczą oraz brak rozpoznania choroby zawodowej u W. Z. uniemożliwia wydanie decyzji stwierdzającej jej istnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed dniem 1 stycznia 2004 r. Z tą datą uległ zmianie stan prawy i stosowanie do art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie administracyjne na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 85 na wstępie powołanej ustawy, z dniem 1 stycznia 2004 r. utworzono w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), oraz zniesiono ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72 poz. 652), dla obszaru Województwa Śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w tej sytuacji jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi. Przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270) stanowi, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 tej ustawy, w przypadku gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Skarga musiała odnieść skutek bowiem sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przesłanki materialnoprawne stwierdzenia choroby zawodowej wyznaczał § 1 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) Zgodnie z tym przepisem za choroby zawodowe uważało się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do omawianego rozporządzenia, jeżeli spowodowane zostały działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. O uznaniu za chorobę zawodową decydowały więc dwa czynniki: zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenie, że to schorzenie zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. W przypadku pozytywnego ustalenia obu przesłanek istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie. (vide wyrok SN z dnia 11 marca 1999r. sygn. akt III RN 128/98 OSNAP 1999/24/771) Warunkiem do wydania decyzji w przedmiocie choroby zawodowej jest rozpoznanie uszkodzenia słuchu o zawodowej etiologii przez wyspecjalizowane jednostki diagnostyczne, o których mowa w § 7 ust. 1 omawianego rozporządzenia. Biegli lekarze Przychodni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] r. stwierdził i skarżącego obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu dla ucha prawego 34 dB, dla ucha lewego 33 dB. Czas narażenia na hałas 5-krotnie powtarzalne wyniki badań: lekarskiego i audiometrycznego, oraz wnikliwa analiza dokumentacji lekarskiej dla orzeczników stanowiło podstawę do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu. W wyniku ponownych badań lekarski przeprowadzonych w toku postępowania odwoławczego przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie z dnia [...]r.) stwierdzono u W. Z. przesunięcie progu słuchu w audiometrii tonalnej, po odjęciu poprawek na wiek wynosi dla UP- 30 dB, dla UL – 24 Db, które zdaniem biegłych nie powoduje skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznania choroby zawodowej. Na tej to podstawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Orzeczenia lekarskie jednostek diagnostycznych, na co słusznie zwrócił uwagę pełnomocnik strony skarżącej mają charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Oznacza to, że nie wiążą one bezwzględnie organu, a podlegają jego ocenie jak każdy inny dowód. Wprawdzie organy inspekcji sanitarnej w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej są związane rozpoznaniem choroby zawodowej w orzeczeniu lekarskim nie zwalnia to jednak organu orzekającego od oceny wystąpienia przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej określonych w § 1 ust 1 i 2 powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. W rozpoznawanej sprawie organ orzekający w istocie oparł swoje rozstrzygnięcie na argumentacji biegłych, dokonujących oceny stwierdzonego niedosłuchu ze względu na wielkość ubytku słuchu. Stwierdzić należy, że wskazania w orzeczeniu okoliczności, które organ przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia powołują się na przesłanki pozaprawne, bowiem żaden przepis prawa nie przewiduje tego rodzaju ograniczeń jak wielkość ubytku słuchu. Toteż za błędne przyjdzie uznać stanowisko organu wyprowadzone z opinii biegłych Instytutu, że obniżenie czułości słuchu poniżej określonej wielkości stwierdzone u skarżącego nie powodują upośledzenia funkcji narządu słuchu, które można kwalifikować jako chorobę zawodową. W ocenie Sądu każde obniżenie czułości słuchu poniżej prawidłowości fizjologicznej jest równoznaczne z upośledzeniem sprawności narządu słuchu, czyli odstępstwem od normy zdrowotnej. Norma zdrowotna jest bowiem oznaką sprawności danego narządu, zaś stan odmienny świadczy o jej obniżeniu. Stwierdzone zaś ubytki słuchu są wynikiem uszkodzenia tego narządu. Organ winien był mieć na uwadze, że o chorobie zawodowej nie decydują względy medyczne, a tylko prawne. Z prawnego punktu widzenia pojęcie "choroby zawodowej" nie jest związane z rozmiarem doznanego uszczerbku na zdrowiu, oznacza natomiast kwalifikację prawną choroby biologicznej i można o niej mówić w odniesieniu do chorób wymienionych w wykazie chorób zawodowych w wypadku stwierdzenia, że zachorowanie ma swoją przyczynę w warunkach wykonywania pracy. Z prawnego punktu widzenia przedmiotem oceny organu jest więc to, czy doszło do uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, które ma swą przyczynę w warunkach wykonywania pracy (poz. 15 wykazu chorób zawodowych w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych), a nie inne pozaprawne względy jak rozmiar stwierdzonego ubytku słuchu. Pogląd ten jest prezentowany w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. m.in. wyrok SN z dnia 4.06.1998 r. sygn. akt III RN OSN 1999/6//192, wyrok SN z 28 czerwca 2000 r. sygn. akt III RN 202/99, Wokanda 2000/9/33). Istota sprawy sprowadza się natomiast do stwierdzenia, czy skarżący w okresie zatrudnienia był narażony na działanie czynnika szkodliwego. W tym jednak zakresie w ocenie Sądu sprawa nie została wyjaśniona zgodnie z regułami procedury administracyjnej, wynikającymi z art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa. Całkowicie dowolne jest bowiem twierdzenie organu, że skarżący nie pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego w sytuacji jednoczesnego przyznania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w latach 1975-1976 oraz 1980-1990 hałasu w środowisku pracy skarżącego był istotnym zagrożeniem dla narządu słuchu. Należy wskazać, że ustalenia zawarte w dochodzeniu epidemiologicznym są ogólnikowe zarówno co do rodzaju wykonywanych przez skarżącego czynności i obsługiwanych przez niego urządzeń jak również co do poziomu natężenia hałasu występującego w środowisku pracy skarżącego, nie popartego żadymi wynikami przeprowadzonych pomiarów. Nie wyjaśniono rozbieżności pomiędzy ustaleniami zawartymi w formularzach dochodzenia epidemiologicznego z dnia [...] 2001 oraz z dnia [...] 2002 r. dotyczących okresów zatrudnienia w ekspozycji na wskazanie orientacyjne poziomy natężenia hałasu. Powyższe ustalenia są istotne zważywszy na rozpoznanie przez obie placówki diagnostyczne u W. Z. obustronnego niedosłuchu typu odbiorczego, który jest wywołany działaniem czynników zewnętrznych – hałasu. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że sprawa nie została należycie wyjaśniona do rozstrzygnięcia gdy idzie o ustalenie istotnej kwestii narażenia skarżącego na działanie hałasu w środowisku pracy. Ponadto z naruszeniem prawa materialnego organ przyjął brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej z powodu stopnia ubytku. Z przytoczonych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Wobec uwzględnienia skargi Sąd działając na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o kosztach postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Stosownie do art. 205 § 2 tej ustawy do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata zalicza się jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. W myśl § 2 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) opłaty stanowiące podstawę zasądzenia przez sądy kosztów podstawę zasądzenia przez sądy kosztów zastępstwa prawnego nie mogą być wyższe niż stawki minimalne, o których mowa w rozdziałach 3 do 5 niezależnie od wysokości tych opłat ustalonych w umowie między adwokatem a klientem. Sąd może przyznać opłaty wyższe od wskazanych w ust 1 jeżeli uzasadnia to rodzaj i stopień zawiłości sprawy oraz niezbędny nakład pracy adwokata; nie mogą być one wyższe niż sześciokrotne stawki minimalne. W rozpoznawanej sprawie Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł tytułem zastępstwa prawnego, co odpowiada minimalnej stawce określonej w § 18 ust 1 pkt. 1 lit c wskazanego rozporządzenia. Skład orzekający uznał, że charakter oraz stopień zawiłości sprawy jak również nakład pracy pełnomocnika nie uzasadniał przyznania mu kosztów w żądanej wysokości [...] zł zgodnie z przedłożonym spisem kosztów. W dalszym postępowaniu należy, w oparciu o wyżej zamieszczoną ocenę prawną ponownie rozpoznać sprawę. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie uzupełnić materiał dowodowy we wskazanym wyżej kierunku. W dalszej kolejności całokształt materiału organ oceni pod kątem wiarygodności, po czym dokona ustaleń stanu faktycznego co do warunków pracy i oceny czy skarżący był narażony na działanie czynnika szkodliwego - hałasu o poziomie równoważnym powyżej 82 dB. Następnie organ wyda decyzję, którą umotywuje stosownie do brzmienia art. 107 § 3 k.p.a. Organ będzie miał również na względzie przepis art. 10 § 1 kpa. Dodatkowo należy wskazać, że upływ znacznego okresu czasu od ustania narażenia, nie wyklucza związku przyczynowego między warunkami pracy a chorobą zawodową ( wyrok SN z dnia 7 czerwca 1995 r. II PRN 4/95 OSNAP 1996/3/44 Wskazania do dalszego postępowania pozostają aktualne, mimo wejścia w życie z dniem 3 września 2002r. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz.1115). Zgodnie bowiem z § 10 powołanego wyżej rozporządzenia postępowanie w sprawach rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów.