II SA/Ka 183/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Asesor WSA Małgorzata Walentek, Protokolant ref. staż. Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2005 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia [...] r. Nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta M., powołując się na art. 20 pkt 8 oraz art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. O drogach publicznych ( Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego a także Uchwały nr [...] Zarządu Miasta M. z dnia [...] r. udzielił K. D. zezwolenia na urządzenie tymczasowego zjazdu z drogi publicznej ulicy [...] w M. na działkę budowlaną nr [...] wchodzącą w skład osiedla "[...]". W zezwoleniu tym ustalił termin jego obowiązywania – [...] lata – do [...] r. oraz warunki wykonania tego zjazdu. Kolejną decyzją – decyzją z dnia [...] r. – Prezydent Miasta M. udzielił K.D. zezwolenia na docelowe wykorzystanie tymczasowego zjazdu, wykonanego zgodnie z wymienioną powyżej decyzją, przy czym zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie wykonanego zjazdu jako zjazdu stałego. W związku z ostatnią decyzją K. D. wnioskiem z dnia [...] r. zwróciła się do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta M. o wydanie pozwolenia na użytkowanie wykonanego zjazdu z drogi publicznej – ulicy [...] jako zjazdu stałego. W dniu [...] r. sporządzony został protokół z oględzin wykonanych robót budowlanych – przedmiotowego zjazdu, w którym stwierdzono, że zjazd wykonany został zgodnie z decyzją [...] z dnia [...] r., czyli uwzględniając zawarte tam warunki. Dodano, że teren budowy uporządkowano. Uwzględniając ten protokół, Prezydent Miasta M. decyzją z dnia [...]r., powołując w podstawie prawnej art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( t.jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. nr 91, poz. 578 ) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, udzielił K. D. pozwolenia na użytkowanie wykonanego tymczasowego zjazdu z drogi publicznej – ulicy [...] w M. – na działkę budowlaną nr [...] wchodzącą w skład osiedla "[...]" jako zjazdu stałego. W krótkim uzasadnieniu stwierdził, że zjazd został wykonany jako tymczasowy, natomiast decyzją z dnia [...] r. Zarząd Miasta zezwolił na jego wykorzystanie jako zjazdu stałego. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", domagając się jej uchylenia jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. uzasadniając swoje odwołanie Spółdzielnia zarzuciła działaniom organu I instancji naruszenie prawa materialnego i prawa proceduralnego. Przede wszystkim podniosła, że obowiązkiem inwestora było uzyskanie pozwolenia na budowę owego zjazdu. Jej zdaniem, obowiązek taki wynika z obowiązujących przepisów prawa budowlanego, a utrwalony został w orzecznictwie sądowym. Dodała, że chociaż fakt samowoli został zgłoszony Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego celem wszczęcia procedury w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, organ pierwszej instancji nie zawiesił swojego postępowania, czym naruszył prawo. Dodatkowo Spółdzielnia zarzuciła naruszenie szeregu przepisów procedury administracyjnej, a mianowicie : art. 6,7,8,9,10 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podnosząc ten fakt, stwierdziła, iż miało to decydujący wpływ na wynik postępowania, gdyż nie będąc powiadomioną o wszczęciu postępowania, nie brała w nim udziału i nie mogła zaprezentować swojego stanowiska w sprawie. Dodała także, że zaskarżona decyzja nie posiada ani uzasadnienia ani uzasadnienia prawnego, a zatem rażąco został naruszony art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu. Odnosząc się do zaskarżonej decyzji Spółdzielnia podniosła, że narusza ona przepisy art. 57 i art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego. Wymieniła, że nie zostały zachowane niezbędne warunki postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a mianowicie strony nie zostały prawidłowo powiadomione o terminie przeprowadzenia oględzin, nie miały możliwości składać wyjaśnień a w protokole nie stwierdzono zgodności wykonania zjazdu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę. Stwierdziła także, że wobec zmiany sposobu użytkowania, powinien mieć także zastosowanie art. 71 Prawa budowlanego, a zaskarżona decyzja pozostaje w rażącej sprzeczności z tym przepisem. Wyjaśniła, że zmiana sposobu użytkowania powinna być zgodna z planem zagospodarowania osiedla a zainteresowany powinien wykazać, że przysługuje mu prawo do dysponowania nieruchomością, a w aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów w tej sprawie. Na zakończenie podkreślił, że zmiana sposobu użytkowania narusza jej interes i jest sprzeczna z obowiązującym zatwierdzonym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla, będącego w zarządzie Spółdzielni. Dodając, iż zaskarżona decyzja jest próbą sanacji samowoli budowlanej stwierdziła, że decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Wojewoda [...], powołując się na art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że utrzymał zaskarżoną decyzję, gdyż wydana ona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przedstawił, że inwestor K. D., uzyskawszy zezwolenie decyzją nr [...] z dnia [...] r., wykonała zjazd z ulicy [...] na działkę nr [...] na osiedlu "[...]", jako zjazd tymczasowy przeznaczony do użytkowania w trakcie robót związanych z budową budynku mieszkalnego według podanych warunków jego wykonania. Zjazd ten, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, został zakwalifikowany jako obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, czyli nie wymagał zgłoszenia. Natomiast decyzją z dnia [...]r. Zarząd Miasta M. zezwolił na wykorzystanie tego tymczasowego zjazdu, wykonanego zgodnie z zaleceniami poprzedniego zezwolenia, jako zjazdu stałego. W związku z tym, że teren na którym wykonano zjazd jest pasem drogowym, inwestor nie musiał do wniosku dołączyć dokumentu o dysponowaniu nieruchomością. Dodał także, że zjazd nie narusza interesów osób trzecich, w tym także Spółdzielni Mieszkaniowej [...], a wykonanie zjazdu było konieczne, między innymi dlatego, że do dnia dzisiejszego nie zostały wykonane drogi osiedlowe przez Spółdzielnię. Podkreślił, iż pozwolenie na użytkowanie zjazdu wydano zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, po protokolarnym stwierdzeniu wykonania tego zjazdu zgodnie z warunkami oraz po uporządkowaniu terenu. Wyjaśnił, że wykonanie zjazdu nie było samowolą budowlaną. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], zarzucając, wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że inwestor K. D. wykonała zjazd z ulicy [...] w M. w warunkach samowoli budowlanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, podczas gdy pozwolenie takie było wymagane. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dodała, że uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na urządzenie zjazdu nie może zastąpić wymaganego pozwolenia na budowę. Dodała także, że sankcjonowanie takiej samowoli budowlanej, poprzez udzielenie przez Prezydenta Miasta M., decyzją z dnia [...] r., pozwolenia na użytkowanie i utrzymanie tej decyzji przez Wojewodę [...], rażąco narusza art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Dorzuciła, ze zgodnie z zacytowanym przepisem podstawą uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest protokół potwierdzający zgodność wykonanych robót z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę. Decyzji takich nie wydano, a zatem nie ma w przedłożonych dokumentach niezbędnego protokołu, a całość robót należy potraktować jako samowolę budowlaną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] zaskarżonej decyzji, powtarzając w całości przedstawione tam argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje : Na wstępie zauważyć wypada, że skargę wniesiono w czasie gdy obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Ustawa ta utraciła moc z dniem 1 stycznia 2004 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Zgodnie zaś z przepisem art. 97 § 1 wymienionej powyżej ustawy sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonych aktów pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ), a rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani przywołaną w sprawie podstawą prawną ( art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kierując się wyrażoną powyżej zasadą, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz utrwalonym w tym zakresie orzecznictwie sądowym na wykonanie tego typu robót wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 1998 r. przesądzono, że zgoda zarządu drogi na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej do pól uprawnych i zabudowań, o której mowa w art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 221 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.), jest wymagana z punktu widzenia funkcji określonej drogi publicznej, organizacji i bezpieczeństwa ruchu na tej drodze, jej przepustowości, płynności i swobody ruchu drogowego; nie zastępuje natomiast ani orzeczenia sądu o ustanowieniu służebności drogi koniecznej, ani pozwolenia na budowę zjazdu wymaganego przez przepisy Prawa budowlanego (II SA 1414/97; ONSA 1998, Nr 4, poz. 140 – zob. J. Siegień: Prawo budowlane z komentarzem, s. 204). Poza sporem pozostaje, że K. D. wybudowała sporny zjazd bez wymaganego pozwolenia na budowę a nawet bez jakiegokolwiek zgłoszenia. Uzyskane przez inwestora pozwolenie na urządzenie tymczasowego zjazdu z drogi publicznej miało na celu przede wszystkim ułatwienie prowadzenia budowy, gdyż nie było jeszcze urządzonych dróg wewnątrzosiedlowych, nie może jednak prowadzić do omijania obowiązujących przepisów. Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające uwzględnią powyższy pogląd prawny, uzupełnią we wskazanym kierunku postępowanie dowodowe i dopiero wtedy podejmą stosowną decyzję w trybie art. 51 prawa budowlanego. su.