II SA/Ka 1841/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Sędzia NSA Łucja Franiczek Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant sekr, sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2005 r. sprawy ze skargi R.S. i C.S. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych o d d a l a s k a r g ę Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229/ w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89, poz. 414/, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał właścicielom garażu przy ulicy T. w Z. /L. i A.M. oraz M.M./ doprowadzić budynek garażowy do odpowiedniego stanu technicznego zgodnego z obowiązującymi warunkami technicznymi oraz przedłożyć pozwolenie na użytkowanie tego obiektu w terminie 3 miesięcy od uprawomocnienia się decyzji. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ nadzoru budowlanego stwierdził, że rozbudowa przedmiotowego budynku garażowego rozpoczęta została przez A.M. w [...], a postępowanie w tej sprawie na wniosek R.S. wszczęte zostało przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., zatem stosować należało dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem organu obiekt ten nie jest doprowadzony do stanu zgodnego z obowiązującymi warunkami technicznymi, stąd należało wydać decyzję w tym zakresie. W odwołaniu R. i C.S. zakwestionowali stanowisko organu, że postępowanie w sprawie likwidacji skutków samowoli wszczęte zostało przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. Dotychczasowe działania organów nadzoru budowlanego naruszają zasadę państwa prawa /art. 2 Konstytucji RP/, a postępowanie trwające ponad granice rozsądnego terminu – także art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W oparciu o te zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. 1) uchylił zaskarżoną decyzję w części orzekającej o nakazaniu przedłożenia pozwolenia na użytkowanie obiektu i w tym zakresie orzekł o umorzeniu postępowania pierwszej instancji, 2) uchylił zaskarżoną decyzję w pozostałej części i w tym zakresie orzekł o nakazaniu L. i A. M. oraz M.M. wykonania ściany rozbudowanego garażu usytuowanej bezpośrednio przy granicy jako pełnej z murem ogniowym, wykonania orynnowania i odprowadzenia wód opadowych z dachu garażu na własny teren, wykonania trwałego pokrycia dachu, wykonania wentylacji nawiewno-wywiewnej oraz przedłożenia stwierdzenia osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia o wykonaniu robót budowlanych zgodnie z przepisami technicznymi i sztuką budowlaną – w terminie do [...]. Organ odwoławczy na wstępie rozważań zauważył, że to na wniosek R.S. z dnia [...] "o budowie obiektów w granicy" zostały podjęte działania, organ administracyjny przeprowadził oględziny, w trakcie których stwierdzono wykonanie fundamentów i fragmentu muru, a roboty te zlokalizowały rozpoczętą rozbudowę garażu. Słusznie zatem przedmiotowe postępowanie prowadzi się na podstawie dotychczasowych przepisów. W sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Działka, na której znajduje się sporny garaż położona jest na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności zabudowy z dopuszczeniem lokalizacji usług nieuciążliwych, budynków gospodarczych, garaży indywidualnych. Rozbudowa garażu o wysokości 2,3 – 2,5 m nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Zatem, istniały podstawy do orzeczenia na mocy art. 40 wymienionej ustawy. Z kolei brak było podstaw do orzekania przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 42 tej ustawy, w tym zakresie zaskarżona decyzja dotknięta była wadą nieważności, co usprawiedliwiało podjęcie reformatoryjnego rozstrzygnięcia. W skardze do Sądu R. i C.S. wnieśli o uchylenie obu powyższych decyzji organów nadzoru budowlanego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący ponowili prezentowany w toku postępowania zarzut rażącego naruszenia art. 103 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1a,c,d,e i art. 2 pkt 2b, 3 i 4 tej ustawy przez przyjęcie, że przed dniem 1 stycznia 1995 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie budowy garażu, a istnienie obiektu nie narusza przepisów o bezpieczeństwie konstrukcji, odpowiednim usytuowaniu obiektu na działce oraz uzasadnionych interesów sąsiadów. W ocenie skarżących w [...] na działce sąsiadów wykonana została jedynie rozbiórka zadaszenia budynku, zaś podjęcie robót budowlanych nastąpiło w [...]. Należało więc wydać decyzję opartą o przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Skarżący podnieśli również, że usytuowanie obiektu w bliskości ich domu naraża ich na utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości, ogranicza dopływ światła dziennego, naraża na zanieczyszczenie powietrza, ponadto jest sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i argumentację i wniósł o jej oddalenie. Dodał, że z uwagi na maksymalną wysokość garażu brak jest możliwości zacienienia budynku mieszkalnego skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż brak jest podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji. W oparciu zaś o kryterium zgodności z prawem Sąd administracyjny władny był dokonać kontroli sądowej /art. 1 § 2 ustawy z dnia 20 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./. W punkcie wyjścia wskazać trzeba, że w granicach rozpoznawanej sprawy wydano szereg decyzji, wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia [...] sygn. [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] o pozwoleniu na wznowienie robót. Aczkolwiek w powołanym wyroku doszło do eliminacji z obrotu prawnego wadliwej decyzji organu odwoławczego z powodu naruszenia przepisów o właściwości, tym niemniej z jego motywów wynika wyraźnie dalszy kierunek postępowania na drodze administracyjnej, przede wszystkim co do stosowania właściwych przepisów prawa materialnego. Wbrew zarzutowi skarżących zebrany w sprawie materiał dowodowy, zasadniczo na wstępnym etapie postępowania, upoważniał organy nadzoru budowlanego do stosowania dotychczasowych przepisów, tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm./. W myśl bowiem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ nie stosuje się przepisu art. 48 do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy /1 stycznia 1995 r./ lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do tych obiektów, oczywiście w materii regulowanej przepisem art. 48, stosuje się w dalszym ciągu przepisy dotychczasowe. W postępowaniu administracyjnym niewadliwie zaś ustalono, iż postępowanie w stosunku do spornego obiektu na działce Państwa M. zostało wszczęte jeszcze w [...] konkretnie w czerwcu tamtego roku na skutek wystąpienia skarżącej R.S. w piśmie z dnia [...], w którym informowała Urząd Rejonowy w Z. o prowadzonej budowie na sąsiedniej działce w granicy z jej działką. W wyniku tego wystąpienia pracownik organu następnego dnia przeprowadził oględziny, w trakcie których stwierdzono, iż wykonane zostały ławy fundamentowe /mur o grubości 25 cm/, na których wymurowany został odcinek ściany o wysokości 1,5 m i długości 75 cm. Według relacji A.M., obecnego przy tej czynności, rozpoczęta budowa miała służyć – po zakończeniu rozbudowy – powiększeniu garażu, konkretnie jako oparcie dachu. Nie może być kwestionowane, że także skarżąca wymienione roboty traktowała jako rozpoczęcie budowy. Wskazuje na to treść szeregu pism skarżącej do organu, np. z dnia [...] /mowa jest w nim o "podwyższeniu oraz poszerzeniu istniejącego garażu"/, [...]/" A.M. rozpoczął rozbudowę istniejącego garażu"/, czy też z dnia [...]. W tym ostatnim piśmie skarżąca jednoznacznie oceniła zakres i przedmiot robót budowlanych, mianowicie uznała, że chodzi nie o przebudowę dachu czy też zmianę konstrukcji zadaszenia, ale o rozbudowę istniejącego garażu. Przepisy procedury administracyjnej nie regulują formy wszczęcia postępowania. Z przepisu art. 61 kpa nie wynika obowiązek wydania postanowienia w tym zakresie, dla skuteczności wszczęcia postępowania wystarczającym jest powiadomienie osób będących stronami o podjęciu czynności procesowych /§ 4 tego przepisu/. W rozpoznawanej sprawie w wyniku wystąpienia skarżącej obowiązkiem organu było podjąć czynności procesowe z urzędu. Pomijając jurydyczną niepoprawność czynności organu w następstwie pism skarżącej, nie sposób odeprzeć twierdzeń organu, iż postępowanie takie zostało wszczęte. Przemawia za tym zarówno fakt przeprowadzenia oględzin w dniu [...] utrwalonych protokołem, jak i pismo z dnia [...] skierowane do skarżącej. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, z jakich przyczyn właściwy wówczas organ administracyjny /kierownik Urzędu Rejonowego w Z./ nie podjął decyzji przeciwdziałającej stwierdzonej samowoli polegającej na rozpoczęciu budowy /rozbudowy istniejącego obiektu/ bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dopiero w wyniku kolejnych interwencji skarżącej z dnia [...] i [...] co stało się po podjęciu dalszych robót, m.in. po przesunięciu bramy garażowej, doszło do wstrzymania robót budowlanych w procesowej formie /[...]./. Nie zmienia to jednak wyrażonego poglądu, iż w stosunku do spornego obiektu budowlanego postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed dniem 1 stycznia 1994 r., co usprawiedliwia prowadzenie postępowania na podstawie dotychczasowych przepisów. Pośrednio zaakceptował to Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia [...] w trakcie kontroli decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. o pozwoleniu na wznowienie robót. Bezspornym było w sprawie, że rozbudowany budynek garażowy niezgodnie z przepisami, gdyż bez pozwolenia na budowę, znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisem planistycznym miasta Z. przeznaczony jest pod tego rodzaju zabudowę. Trafnie przyjął również organ, którego decyzję zaskarżono, iż dokonanie rozbudowy garażu na działce uczestników postępowania nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Należy bowiem mieć na względzie, że także działka skarżących od strony działki uczestników zabudowana jest garażem. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych planu realizacyjnego wynika, że także dwie pozostałe działki graniczące z działkami stron są w tym miejscu zabudowane podobnymi obiektami /działka nr [...] od strony ulicy T. i działka nr [...] od strony ulicy B./. Z uwagi na odległość spornego garażu od budynku mieszkalnego na działce skarżących /8 m/ i wysokość rozbudowanego obiektu /2,5 m/ nie sposób skutecznie twierdzić, iżby mogło dojść do pozbawienia naturalnego oświetlenia w pomieszczeniach budynku skarżących, zatem by realizacja rozbudowy naruszała § 24 ust. 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm./. W omawianym zakresie realizacja rozbudowy garażu nie narusza też przepisu § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. z 1999 r. Nr 115, poz. 140 ze zm./. Uwaga ta jest o tyle konieczna, gdyż część robót budowlanych /podwyższenie ściany granicznej, przesunięcie bramy garażowej, zmiana konstrukcji zadaszenia, także w części dotychczasowej/ wykonana została w okresie obowiązywania ostatnio wymienionych przepisów po wydaniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Dalsze zarzuty skarżących zmierzające do wykazania, że realizacja rozbudowy budynku garażowego spowodowała zacienienie terenu ich działki, czy też generalnie zwiększy uciążliwości są o tyle chybione, jeśli się weźmie pod uwagę dotychczasowy sposób zabudowy sąsiadujących ze sobą działek, ich wielkość i przede wszystkim teren, na którym się znajdują /rejon ulic P., T., B., Ż. stanowi zwartą zabudowę/. Wykluczenie negatywnych przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przy braku "innej ważnej przyczyny" w rozumieniu art. 37 ust. 2, umożliwiały organowi nadzoru budowlanego wydanie decyzji opartej o przepis art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Nałożone w zaskarżonej decyzji na inwestora obowiązki polegające na wykonaniu szeregu robót, po ich wykonaniu doprowadzą sporny obiekt budowlany do stanu zgodnego z przepisami. Wbrew zarzutowi skarżących doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi oznaczać będzie, że nie dojdzie do naruszenia ich uzasadnionego interesu prawnego wypływającego z prawa własności. Brak jest bowiem podstaw do prezentowania poglądu, by w sytuacji zapewnienia zgodności z przepisami prawa budowlanego doszło do naruszenia prawa skarżących do korzystania z własnej nieruchomości w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżących, iż wykazane dotychczas roboty budowlane uchybiają zasadom sztuki budowlanej stwierdzić należy, iż będzie do również stanowić przedmiot oceny organu administracyjnego na dalszym etapie postępowania. Konsekwencją wykonania zaleconych zmian lub przeróbek będzie opracowanie oceny technicznej uprawnionego rzeczoznawcy, na podstawie której organ będzie mógł stwierdzić, czy obiekt jest zdatny do użytkowania w rozumieniu art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Z kolei niewykonanie zaleconych robót i tym samym niestwierdzenie zdatności obiektu do użytku uniemożliwi nie tylko wydanie pozwolenia na jego użytkowanie, ale w konsekwencji może stanowić przesłankę do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Kierując się powyższymi względami Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie i w granicach prawa, na które powołuje się zawarte w niej rozstrzygnięcie, przeto skarga podlega oddaleniu /art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. SJ/