II SA/Ka 1848/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.), Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Protokolant st. sek. sąd. Alicja Sadowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2005r. sprawy ze skargi R.Z. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w C. z dnia [...]r., Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Z. nr [...], z dnia [...]r., 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w K. na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją nr [...], wydaną w dniu [...]r., Kierownik Zmiany Urzędu Celnego w Z., działając z upoważnienia Naczelnika tego Urzędu, nałożył na R.Z. karę pieniężną w kwocie [...] złotych. Podstawę prawną przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy art. 5 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r., o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) a także §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002r., w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. Nr 115, poz. 999 ze zm.). W uzasadnieniu organ administracyjny podniósł, iż w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez funkcjonariusza celnego w dniu [...]r., ustalono, że skarżący, prowadzący samochód marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którego dopuszczalna masa całkowita wynosi [...] kg, wykonywał usługę transportową na trasie pomiędzy O.(C.) a P. bez posiadania w pojeździe licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego, co stanowi niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 87 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 6 września 2001r. W odwołaniu do Dyrektora Izby Celnej w C. R.Z. oświadczył, że nie zgadza się z decyzją organu I instancji. Strona powołała się na art. 103 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wywodząc, iż przedsiębiorcy, którzy prowadzili działalność w zakresie międzynarodowego transportu drogowego do dnia wejścia w życie tej ustawy, to jest do 1 stycznia 2002r., prowadzą rzeczoną działalność w oparciu o dotychczasowe zasady aż do czasu uzyskania licencji, co powinno nastąpić w ciągu 2 lat od wejścia w życie cytowanej ustawy z dnia 6 września 2001r., a więc do 1 stycznia 2004r. Zgodnie natomiast z treścią dotychczasowych uregulowań skarżący nie był objęty obowiązkiem posiadania licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego albowiem jego samochód zatrzymany do kontroli w dniu [...]r., jest pojazdem o dopuszczalnej ładowności nie przekraczającej [...] kg, co zgodnie z przepisem art. 2 ust. 2 nieobowiązującej już ustawy z dnia 2 sierpnia 1997r., o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego (Dz. U. Nr 106, poz. 677 ze zm.) przesądza o braku konieczności zachowania wymogów przewidzianych w tym akcie prawnym. Decyzją nr [...] z dnia [...]r., Dyrektor Izby Celnej w C. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że w myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r., podjęcie i zarobkowe wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Stosownie przy tym do art. 3 ust. 2 przywołanej regulacji obowiązek ten nie dotyczy jedynie pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nie przekraczającej 3,5 tony. Tymczasem masa całkowita samochodu stanowiącego własność skarżącego wynosiła [...] kg i dlatego strona powinna posiadać licencję, o której mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym, natomiast jej brak stanowi okoliczność uzasadniającą nałożenie na nią sankcji na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 tej ustawy, w wysokości wynikającej z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002r., w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym. W tym miejscu Dyrektor Izby Celnej w C. zaakcentował, iż treść unormowania zawartego w art. 103 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001r., nie zwalnia przedsiębiorców, którzy wykonywali działalność przed wejściem tej ustawy w życie z obowiązku posiadania licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego lecz jedynie zobowiązuje ich do dokonania, najpóźniej do 31 grudnia 2003r., wymiany dokumentów uprawniających do prowadzenia takiej działalności z zastrzeżeniem, iż do tego czasu honorowane będą zarówno licencje jak i wymagane pod rządami poprzedniej ustawy koncesje na wykonywanie transportu międzynarodowego. Tymczasem skarżący koncesji takiej nie posiadał a zatem w dniu przeprowadzenia kontroli był objęty obowiązkiem legitymowania się stosowną licencją. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego R.Z. wniósł o uchylenie decyzji wydanej przez Dyrektora Izby Celnej w C. wywodząc, iż została ona wydana niezgodnie z obowiązującym prawem. Skarżący zakwestionował stanowisko organu odwoławczego zarzucając mu brak uwzględnienia zmiany kryteriów, od których uzależnione jest zakwalifikowanie samochodu do kategorii objętej zwolnieniem z obowiązku posiadania licencji lub koncesji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego. Zwolnienie dotyczące koncesji, obowiązujące do dnia 31 grudnia 2003r., obejmowało bowiem samochody, których dopuszczalna ładowność nie przekracza 1500kg, natomiast wyłączenie znajdujące zastosowanie w przypadku pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej wynoszącej do 3,5 tony, które odnosi się do licencji, obowiązuje dopiero począwszy od 1 stycznia 2004r. W tym stanie rzeczy skarżący powołał się na art. 103 ust. 1 i 5 ustawy o transporcie drogowym raz jeszcze podkreślając, iż przez okres dwóch lat od dnia wejścia w życie tej ustawy a więc do 31 grudnia 2003r., może wykonywać działalność gospodarczą na zasadach wynikających z przepisów wcześniejszych, czyli zgodnych z regulacją ustawy z dnia 2 sierpnia 1997r., o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego. Natomiast na mocy art. 2 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 2 sierpnia 1997r., obowiązek posiadania koncesji nie obejmował samochodu, stanowiącego własność strony skarżącej. Dopuszczalna ładowność przedmiotowego pojazdu wynosi bowiem tylko [...] kg a zatem nie przekracza 1.500 kg. Mając na uwadze powyższe R.Z. zakwestionował interpretację art. 103 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym dokonaną przez organ II instancji wskazując, iż stanowi ona naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa i prawa. Zdaniem skarżącego zastosowana przez organ celny wykładnia przywołanej normy prawnej jest bowiem sprzeczna z celem obowiązywania przepisów przejściowych, jakim jest umożliwienie stronie dostosowania jej zachowań do nowego stanu prawnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w C. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ odwoławczy raz jeszcze podkreślił, że okres przejściowy, o którym mowa w art. 103 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym przewidziany został na wymianę dotychczasowych koncesji na licencje. W konsekwencji, przepis ten nie zwalnia przedsiębiorców z obowiązku posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego lecz jedynie dopuszcza stosowanie w tym okresie zarówno koncesji jak i licencji. Skoro zatem skarżący nie posiadał koncesji, jaka obowiązywała na mocy ustawy z dnia 2 sierpnia 1997r., o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego, był on zobligowany do posiadania licencji z mocy art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zarówno bowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. W punkcie wyjścia należy jednak stwierdzić, że skarga w niniejszej sprawie wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., a więc w okresie, w którym postępowanie sądowoadministracyjne toczyło się według przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Trzeba w tym miejscu zauważyć, że wspomniany akt prawny z dniem 1 stycznia 2004r. utracił moc. Obecnie w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym stosowana jest ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasady prowadzenia działalności gospodarczej w postaci podejmowania i wykonywania transportu drogowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, uregulowane zostały w ustawie z dnia 6 września 2001r., o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.). Stosownie zatem do treści art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 6 września 2001r., podjęcie i zarobkowe wykonywanie transportu drogowego wymagało uzyskania odpowiedniej licencji. Zgodnie przy tym z art. 87 ust. 1 pkt 3 przywołanej regulacji, kierowca pojazdu samochodowego podczas przejazdu wykonywanego w ramach międzynarodowego transportu drogowego rzeczy obowiązany był mieć tę licencję a nadto także wypis z wykazu numerów rejestracyjnych pojazdów samochodowych, przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli. Z kolei w myśl unormowania zawartego w art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, podmiot wykonujący ten transport lub przewozy na potrzeby własne bez wymaganej licencji oraz wypisu z wykazu numerów rejestracyjnych pojazdów samochodowych, stanowiącego załącznik do tej licencji, podlega karze pieniężnej nakładanej w drodze decyzji administracyjnej (art. 93 ust. 1 tej ustawy), wydawanej przez podmiot upoważniony do przeprowadzenia kontroli w rzeczonym zakresie. Wśród podmiotów uprawnionych do nałożenia kary, o której mowa w art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r., wymienione zostały między innymi organy celne (art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym). W sprawie jest poza sporem, że skarżący, wykonując w dniu [...]r., międzynarodowy transport drogowy rzeczy nie posiadał licencji, o której mowa w przywołanym wyżej art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. Godzi się jednak podkreślić, iż stosownie do treści art. 103 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorcy, którzy prowadzili działalność gospodarczą w przedmiotowym zakresie do dnia wejścia cytowanej ustawy w życie, to jest do 1 stycznia 2002r., obowiązani byli w terminie 2 lat od tej daty spełnić określone w rzeczonej ustawie wymogi warunkujące uzyskanie licencji na międzynarodowy transport drogowy pod rygorem wygaśnięcia dotychczasowych uprawnień do wykonywania takiego transportu. Z kolei w okresie do 31 grudnia 2003r., przedsiębiorcy ci upoważnieni zostali do prowadzenia działalności na dotychczasowych warunkach (art. 103 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym). W tym miejscu należy przychylić się do wywodów skarżącego opartych na przywołanym w skardze stanowisku orzecznictwa sądowego, zgodnie z którym celem przepisów przejściowych jest umożliwienie obywatelom dostosowania się do nowych uregulowań prawnych, co stanowi realizację konstytucyjnych zasad zaufania do państwa oraz zaufania do prawa (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1993r., sygn. akt SA/Wr 301/93). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż nie sposób zaaprobować pogląd, że obowiązywanie normy intertemporalnej zawartej w cytowanym art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r., ogranicza się jedynie do określenia, iż dokumentem upoważniającym do wykonywania międzynarodowego transportu drogowego w okresie dwóch lat od jej wejścia w życie, oprócz licencji przewidzianej w art. 5 ust. 1 tej ustawy jest także koncesja udzielana na podstawie wcześniejszych uregulowań. Brzmienie unormowania zawartego w art. 103 ust. 1 i 5 ustawy o transporcie drogowym nie pozostawia bowiem wątpliwości co do tego, że poza wyznaczeniem terminu na uzyskanie stosownej licencji, umożliwiono przedsiębiorcom wykonującym do dnia wejścia tej ustawy w życie działalność gospodarczą w zakresie międzynarodowego transportu drogowego, prowadzenie tej działalności w okresie przejściowym na dotychczasowych warunkach wynikających z wcześniejszych przepisów. Trzeba zasygnalizować, że takie odniesienie do poprzedniego stanu prawnego ma charakter ogólny a zatem brak jest podstaw do stosowania wykładni zawężającej w postaci formułowania twierdzeń, iż oznacza ono tylko zezwolenie przedsiębiorcom na posługiwanie się w omawianym okresie uzyskanymi wcześniej koncesjami. Warto tu zaakcentować, iż konsekwencją stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji byłoby zróżnicowanie zakresu uprawnień przysługujących osobom wykonującym działalność gospodarczą w postaci międzynarodowego transportu drogowego, co jest nie do pogodzenia z zasadą równości obywateli wobec prawa wyrażoną w art. 67 ust. 2 oraz w art. 81 Konstytucji RP. Zastosowana przez organy obydwu instancji interpretacja art. 103 ust. 1 i 5 ustawy o transporcie..., oznaczałaby bowiem przyjęcie, że ustalony w jego treści dwuletni okres przejściowy wyznaczony został wyłącznie dla przedsiębiorców objętych dotychczasowym obowiązkiem posiadania koncesji, z kolei czas na dostosowanie się do nowych regulacji przysługujący pozostałym podmiotom prowadzącym działalność w tym zakresie byłby znacznie krótszy, gdyż ograniczałby się jedynie do vacatio legis ustawy z dnia 6 września 2001r., wynoszącego zaledwie 62 dni. W tym stanie rzeczy trzeba podnieść, że R.Z. w dniu wydania decyzji o nałożeniu kary nie był zobligowany do posiadania licencji na prowadzenie międzynarodowego transportu drogowego, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że prowadził omawianą działalność już od [...]r., a zatem spoczywał na nim jedynie obowiązek uzyskania takiego dokumentu w terminie do dnia 1 stycznia 2004r. Natomiast w okresie do otrzymania rzeczonej licencji, prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza podlegała uregulowaniom uchylonej z dniem 1 stycznia 2002r., ustawy z dnia 2 sierpnia 1997r., o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego (Dz. U. Nr 106, poz. 677 ze zm.), w świetle której działalność wykonywana przez R.Z. samochodem o dopuszczalnej ładowności wynoszącej [...]kg nie była związana z koniecznością uzyskania aktu administracyjnego umożliwiającego jej podjęcie. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie z przywołanym art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997r., przepisów tej ustawy a więc między innymi także jej norm obligujących podmioty gospodarcze do legitymowania się odpowiednią koncesją nie stosowało się do międzynarodowego transportu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi, których dopuszczalna ładowność wraz z ładownością przyczepy nie przekraczała 1.500kg. Mając na względzie przedstawione rozważania prawne należy podnieść, iż okoliczności sprawy nie uzasadniały nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania stosownej licencji. Dlatego rozstrzygnięcie wydane w tej kwestii przez organ celny podjęte zostało z naruszeniem norm prawa materialnego zawartych w art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r., o transporcie drogowym w związku z art. 103 ust. 5 tej ustawy oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997r., o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego. W konsekwencji zaskarżony akt jest niezgodny także z art. 92 ust. 1 pkt 1 oraz z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Rzeczone uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż jego następstwem było obciążenie skarżącego sankcją za niewykonanie obowiązku, który nie obejmował swoim zakresem działalności gospodarczej jaka była wykonywana przez wyżej wymienionego. Dlatego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nieodzowne będzie uwzględnienie przedstawionych wyżej wskazań Sądu dotyczących zagadnień związanych z zastosowaniem normy międzyczasowej zawartej w art. 103 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001r. Z uwagi na fakt, iż nieprawidłowość w tym zakresie obciąża także decyzję zapadłą w I instancji, właściwe będzie aby czynności zmierzające do dokonania wskazanych ustaleń przeprowadzone zostały przez Naczelnika Urzędu Celnego w Z. Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w związku z naruszeniem art. 92 ust. 1 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r., o transporcie drogowym, w związku z art. 103 ust. 1 i 5 tej ustawy oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997r., o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego, działając na podstawie art. 132 oraz art. 145 §1 pkt 1 lit a, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) oraz art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271), orzekł jak w sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, iż mocą zaskarżonego aktu na stronę nałożona została kara pieniężna, uwzględnienie skargi wpływa na jego wykonanie. Dlatego, działając w oparciu o art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd określił, że decyzja ta nie może być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.