II SA/Ka 1861/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant Ewa Olender po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2005 r. przy udziale- sprawy ze skargi T. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie klasyfikacji gruntów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty C. z dnia [...] r. nr [...], a także postanowienia z [...] r. o wznowieniu postępowania; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. na rzec skarżącego [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na wniosek Burmistrza Miasta S. Starosta C. zmienił orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z [...] r. w sprawie klasyfikacji gruntów na parceli [...] położonej w O.. Jako podstawę prawną wskazał art. 155 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 49 ze zm.), art. 20 ust. 3, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.). Odwołanie od tej decyzji wniósł [...] 2000 r. T. H.. Decyzją z [...]r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie powołując się na art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wyrokiem z 16 maja 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 1787/00 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w Ośrodku Zamiejscowym w Katowicach stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzję organu I instancji doręczono tylko wnioskodawcy i [...] 2000 r. stała się ona ostateczną. Natomiast odwołanie skarżącego wpłynęło do Starostwa Powiatowego dopiero [...] 2000 r., a więc po terminie. NSA stwierdził ponadto, że jeśli odwołanie wniosła osoba, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest je rozpoznać, a w przypadku negatywnych ustaleń wydać na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Na końcu, Sąd zauważył, że skoro skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, zaś o decyzji dowiedział się później twierdząc, że jest stroną w tym postępowaniu, to należało wyjaśnić czy jego pisma z [...] 2000 r. nazwanego odwołaniem nie należy traktować jako wniosku o wznowienie postępowania. W przypadku pozytywnej odpowiedzi ze strony skarżącego w postępowaniu wstępnym konieczne było ustalenie czy jest on stroną tego postępowania, badając dopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych. Postanowieniem z [...] r. nr [...] Starosta C. powołując się na art. 145 § 1 pkt. 4, art. 149 § 1, art. 150 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wznowił postępowanie w sprawie zatwierdzenia zmiany klasyfikacji gruntów parceli 54/4 położonej w O.. W uzasadnieniu wyjaśnił, że [...] 2002 r. T. H. oświadczył, iż pismo z [...] 2000 r. należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania. Następnie zaś decyzją z [...] r. umorzył to postępowanie powołując się na art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że T. H. będący byłym właścicielem spornej nieruchomości nie posiada legitymacji do występowania w postępowaniu w przedmiocie klasyfikacji gruntów. Zaskarżoną tu decyzją z [...] r. nr [...][...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego powołując się na art.138 § 1 pkt. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodził od podmiotu mającego interes prawny, co oznacza, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. H. opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została wniesiona do Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach Naczelnego Sądu Administracyjnego w 2003 r., kiedy obowiązywał przepis art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), według którego ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiązała w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Należy jednak zauważyć, że wskazana ustawa straciła moc z dniem 1 stycznia 2004 r., na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. Dz.U. z 2002 r. Nr 240 , poz. 2052). W myśl art. 85 ostatnio cytowanej ustawy, z dniem 1 stycznia 2004 r. utworzono w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1259) oraz zniesiono ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwie wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Na podstawie § 1 pkt 4 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652) utworzony został dla obszaru województwa śląskiego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Przepis art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Mając na uwadze powyższą regulację należy zatem podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 maja 2002 r. w trybie art. 30 ustawy o NSA wskazał organowi administracji, jakie konkretnie czynności winien wykonać przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Już na wstępie należy podkreślić, że w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, doszło do naruszenia art. 30 ustawy o NSA, ponieważ organ administracji nie uwzględnił wszystkich wskazań Sądu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Skarga T. H. zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych względów niż te wskazane w jej uzasadnieniu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stanowi: Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przypadki braku podstawy do wydania decyzji administracyjnej mają miejsce gdy: obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny powstaje z mocy prawa, prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji. Natomiast decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (tak: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck Warszawa 1998 r. str. 806 i 813). Ocenę zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od przypomnienia, że zgodnie z przepisem art. 151 § 1 pkt. 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej może uchylić decyzję dotychczasową i orzec w tym zakresie, co do istoty sprawy jedynie wówczas, gdy stwierdzi istnienie jednej z przesłanek określonych w art. 145 § 1 tej ustawy. Zgodnie z jej art. 145 § 1 pkt. 4 :W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ta regulacja prawna oznacza, że o ile w postępowaniu zwykłym, głównym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego, o tyle przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. To ostatnie ma przy tym własną odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z okoliczności wyczerpująco wymienionych w art. 145 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Z brzmienia art. 149 tej ustawy regulującego przebieg postępowania wznowieniowego wynika zaś, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania daje podstawę do rozpatrzenia dwóch połączonych ze sobą spraw, to jest sprawy dotyczącej przyczyn wznowienia oraz drugiej, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zgodnie z art. 147 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Natomiast według art. 149 § 3 tej ustawy, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania w drodze decyzji może odmówić wznowienia postępowania. Wydanie takiej decyzji jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miał miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, nie będąca stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. W rozpoznawanej sprawie, Starosta C. wznawiając postanowieniem z [...] r. postępowanie w sprawie zatwierdzenia zmiany klasyfikacji gruntów uznał, że brak jest przesłanek niedopuszczalności wznowienia. Tak wszczęta sprawa administracyjna winna zatem zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt. 1 lub na podstawie art. 151 § 1 pkt. 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że po wszczęciu postępowania wznowieniowego badanie istnienia podstawy uchylenia decyzji z powodu wskazanego w art. 145 § pkt. 4 tej ustawy obejmuje jedynie ustalenie, czy strona postępowania nadzwyczajnego – u której poprzez wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania potwierdzono istnienie przymiotu strony w sprawie zakończonej decyzją ostateczną – bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zwyczajnym. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie wydano decyzji w trybie art. 149 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego odmawiającej wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych, tym samym brak było podstaw do umorzenia wznowionego już postępowania na podstawie art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z tego powodu, że dopiero na tym etapie postępowania ustalono istnienie przesłanki niedopuszczalności wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych. Za takim stanowiskiem przemawia kategoryczne brzmienie art. 151 tej ustawy, który stanowi, że organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy wydaje decyzję w trybie art. 151 § 1 lub art. 151 § 1 pkt. 2. Doszło zatem do rażącego naruszenia prawa polegającego na tym, że zaistniała sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę jej rozstrzygnięcia. Niezależnie od tego, doszło do naruszenia art. 30 ustawy o NSA, art. 149 § 1, art. 126 w związku z art. 107 § 3, ponieważ Starosta C. wznawiając postanowieniem z [...] r. postępowanie w sprawie zatwierdzenia zmiany klasyfikacji gruntów - wbrew wskazaniom NSA - nie ustalił w postępowaniu wstępnym, czy T. H. jest stroną postępowania, nie rozważył braku, czy też istnienia przesłanki niedopuszczalności wznowienia z przyczyn podmiotowych. Wskazane postanowienie nie zawiera w tym zakresie uzasadnienia prawnego – wyjaśnienia podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa ograniczając się jedynie do zagadnienia zachowania terminu do złożenia żądania. Ocena prawna NSA i wskazania co do dalszego postępowania jednoznacznie wskazywały na to, że dopuszczalność wznowienia należało zbadać na etapie wstępnym. Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także postanowienia z 10 lutego 2003 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm), ponieważ zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. O kosztach orzeczono w trybie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wykonać wskazanie NSA zawarte w ostatnim zdaniu na str. 3 wyroku z 16 maja 2002 r., a następnie w zależności od dokonanych ustaleń wydać jedno z rozstrzygnięć w trybie art., 149 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Na końcu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyraża pogląd, że w razie gdy w wyniku wadliwej oceny pierwszoinstancyjny organ administracji wszczął postępowanie, pomimo że wystąpiły przyczyny niedopuszczalności wznowienia z przyczyn podmiotowych, brak jest podstaw do umorzenia przez ten organ postępowania wznowieniowego na podstawie art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości. Za takim stanowiskiem przemawia bowiem kategoryczne brzmienie art. 151 tej ustawy, który stanowi, że organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy wydaje decyzję w trybie art. 151 § 1 lub art. 151 § 1 pkt. 2. Ta regulacja prawna oznacza, że w razie kiedy organ I instancji wadliwie wszczął postępowanie, pomimo że wystąpiły przyczyny niedopuszczalności wznowienia z przyczyn podmiotowych wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej stwierdzając brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 wyraz pierwszy (strona ...) ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu takiej decyzji winien przedstawić argumentację dotyczącą braku strony, o jakiej mowa w tym przepisie. Natomiast umorzenie postępowania wznowieniowego na podstawie art. 105 § 1 tej ustawy z powodu bezprzedmiotowości z przyczyn podmiotowych może nastąpić jedynie wówczas, kiedy zmarła strona na żądanie, której organ administracji wznowił postępowanie w trybie art. 149 § 1 tej ustawy, a na miejsce dotychczasowej strony nie wstąpili jej następcy prawni (art. 31 § 4) Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że zbędną jest odmienna od zasady wynikającej z art. 61 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego regulacja prawna dotycząca wszczęcia postanowieniem postępowania wznowieniowego zawarta w art. 149 § 1 i regulacja prawna dotycząca odmowy wznowienia takiego postępowania w drodze decyzji - art. 149 § 3. Należy w tym wypadku odwołać się do woli racjonalnego ustawodawcy, który stwierdził, że złożenie żądania przez stronę nie wszczyna postępowania i nakazał organowi administracji już na etapie wstępnym badać, czy nie zachodzą przesłanki bezprzedmiotowości, o jakich mowa w art. 105 § 1 tej ustawy.