II SA/Ka 1869/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Adam Mikusiński WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2005 r. sprawy ze skargi J.C. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] , nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego o d d a l a s k a r g ę. W wyniku rejestracji dokonanej w urzędzie pracy w dniu [...], decyzją Prezydenta Miasta K. z tej samej daty, przyznano J. C. zasiłek przedemerytalny w wysokości 120% od dnia [...]. Następnie decyzją z dnia [...] zawieszono prawo do tego zasiłku z powodu podjęcia pracy przez tego bezrobotnego, zaś decyzją z dnia [...] orzeczono o utracie tego uprawnienia z dniem [...], a to w uwzględnieniu żądania strony. W okresie od [...] do [...] J. C. pozostawał w stosunku pracy. Ponownie zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. w dniu [...]. Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...], na zasadzie art.6 pkt 6 lit. b i art.37 k ust.1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r., Nr 6, poz.56 ze zm.), przyznano mu prawo do świadczenia przedemerytalnego w wysokości 80% kwoty emerytury od dnia [...]. W jej uzasadnieniu organ ten wskazał, iż wymieniony rejestrując się w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna w dniu [...], wykazał przesłanki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz wymagany okres uprawniający do emerytury. W odwołaniu J.C. wniósł o zmianę tej decyzji i przyznanie mu prawa do świadczenia przedemerytalnego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2001 r., tj. w wysokości 90% emerytury. Wywodził bowiem, że na dzień poprzedniej rejestracji, czyli na [...], spełnił wymagane przesłanki. Zaskarżoną decyzją, na zasadzie art.37k ust.2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art.138(1 pkt 1 k.p.a., utrzymano powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił bowiem ustalenia i rozważania poczynione przez organ pierwszej instancji. W motywach decyzji podał, że odwołujący się rejestrując się w urzędzie pracy w dniu [...] wykazał okres zatrudnienia wynoszący [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni, w wyniku czego uzyskał prawo do zasiłku przedemerytalnego, z którego zrezygnował. Podjął i wykonywał pracę w okresie od [...] do [...], ponownie rejestrując się w dniu [...]. Wówczas udokumentował okres uprawniający do emerytury [...] lat, [...]miesiąc i [...] dni, przy czym ostania umowa o pracę została rozwiązana z przyczyn dotyczących zakładu pracy. W ocenie organu odwoławczego w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania (p. art.11 ust.2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa..., ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu... (Dz.U. Nr 154, poz.1793) prawo do świadczeń w zakresie uregulowanym przepisami obowiązującymi do dnia 31 grudnia 2001 r. miały tylko te osoby, które do tej daty zarejestrowały się i spełniły wówczas wymagane warunki. Tymczasem odwołujący się na dzień poprzedniej rejestracji ustawowych wymogów nie spełnił, bowiem wykazał okres uprawniający do emerytury wynoszący [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni. Zatem należał mu się zasiłek przedemerytalny, który zresztą uzyskał. Ten okres i wiek wynoszący [...] lata nie upoważniały go do otrzymania świadczenia przedemerytalnego. [...]-letni okres uprawniający do emerytury pozwalający na przyznanie tego świadczenia odwołujący się osiągnął w dniu [...] i na skutek rejestracji w dniu [...] je uzyskał. Wszak w tej dacie wynosił on już 80% emerytury. Zdaniem organu niepodobna było przyznać mu świadczenia w wysokości obowiązującej pod rządami poprzednich przepisów, skoro prawo do świadczenia nabył on pod rządami późniejszych przepisów. Organy administracyjne są bowiem zobowiązane do stosowania prawa obowiązującego w dacie orzekania. Na koniec wskazano, że również przepis art.3 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. nowelizującej ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003 r. Nr 6, poz.65) nie pozwalał na uwzględnienie żądania, bo tylko przesuwał datę wymaganej rejestracji w urzędzie pracy do dnia [...], odwołując się do spełnienia przesłanek obowiązujących do dnia 31 grudnia 2001 r., podczas gdy w tej dacie odwołujący się pozostawał w stosunku pracy. Dokonując w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia wyliczenia służącego J. C. świadczenia przedemerytalnego, organ drugiej instancji doszedł do przekonania, iż zostało ono trafnie ustalone, w wyniku czego zarzuty odwołania uznał za chybione. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia powyższej decyzji, zmierzając do uzyskania prawa do świadczenia przedemerytalnego w wysokości 90% emerytury. Akcentował zarzuty podniesione w odwołaniu, nie zgadzając się z wywodami zawartymi w motywach tego rozstrzygnięcia, wskazując na wadliwe zróżnicowanie uprawnień osób w zależności od daty ich rejestracji w urzędzie pracy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i przedstawione na jego poparcie argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga nie mogła odnieść skutku, albowiem zarówno zaprezentowane w niej zarzuty, jak też zarzuty brane pod rozwagę z urzędu przez Sąd, okazały się nieuzasadnione. Na początek godzi się wszak wyjaśnić, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne, przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy Przepisy wprowadzające... i art.13 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez tutejszy sąd na podstawie przepisów tej ostatniej ustawy. W drugim rzędzie należy wskazać, że wedle treści art.1 cytowanej ustawy o ustroju sądów administracyjnych sądy te powołane są m.in. do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tych ramach, jak głosi przepis art.145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy te badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje administracyjne nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wówczas władne są uchylić takie rozstrzygnięcie. Badają także czy poddane ich osądowi decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością, a więc czy nie zachodzą przyczyny określone w art.156 k.p.a.. Przy czym, w myśl art.134 §1 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem kontrolują legalność także z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi. Przeprowadzona w opisanych powyżej ramach ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie wykazała uchybień przepisom prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Rozstrzygnięcie to zapadło na skutek zgromadzenia wszelkich dowodów potrzebnych do wydania decyzji, trafnej ich oceny oraz poprawnych ustaleń faktycznych. Dały one podstawę dla poczynienia zasadnych rozważań prawnych dokonanych pod kątem przesłanek prawidłowo zastosowanej normy prawa materialnego. Przedmiotem niniejszej sprawy jest uprawnienie skarżącego do świadczenia przedemerytalnego, a właściwie data jego powstania, gdyż od niej zależy wysokość należnej z tego tytułu kwoty, która w istocie jest obiektem rozpoznawanego sporu. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję przyznającą skarżącemu prawo do świadczenia przedemerytalnego w wysokości – ogólnie rzecz ujmując - 80% emerytury. Rozstrzygnięcie to jest zasadne, bowiem odpowiada dyspozycji przepisu art.37 k ust.2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, stanowiącego, że wysokość świadczenia przedemerytalnego wynosi 80% kwoty emerytury określonej w decyzji organu rentowego ustalającej wysokość emerytury w celu ustalenia świadczenia przedemerytalnego, nie mniej jednak niż 120% zasiłku, o którym mowa w art.24 ust.1. Takie brzmienie miał przywołany przepis w dacie orzekania przez organ, który stosuje przepisy obowiązujące w tej dacie, o ile nie istnieją wyjątkowe normy w tej materii. Zastosowanie tego przepisu wynikało nie tylko z daty rejestracji skarżącego w urzędzie pracy i złożenia wniosku, ale z daty spełnienia ustawowych warunków. Dla tej kwestii istotne znaczenie ma rejestracja dokonana w dniu [...].. Skarżący dopiero na ten dzień wykazał spełnienie przesłanek uregulowanych w przepisie art.37 k ust.1 pkt 3 cytowanej ustawy, bo legitymując się statusem bezrobotnego i prawem do zasiłku wykazał rozwiązanie stosunku pracy, w którym pozostawał nie krócej niż 6 miesięcy, z przyczyn dotyczących zakładu pracy (chodzi o stosunek łączący go przez okres od [...] do [...] z Przedsiębiorstwem A w K.) i okres uprawniający do emerytury wynoszący [...] lat. Wspomniany przepis w tym brzmieniu obowiązuje od dnia 1 stycznia 2002 r., gdyż uległ zmianie mocą ustawy nowelizującej ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z dnia 17 grudnia 2001 r. (p. art.3 pkt 14 lit. b). Istotnym przepisem przejściowym zamieszczonym w tym ostatnim akcie jest art.11 ust.2, który pozwala na zachowanie dotychczasowych, bądź nabycie nowych uprawnień m.in. do świadczenia przedemerytalnego przez osoby, które przed dniem jej wejścia w życie zarejestrowały się i spełniły warunki do uzyskania tych uprawnień. Odwołanie do tej regulacji znajduje się zresztą w przepisie art.3 kolejnej ustawy nowelizującej ustawę o zatrudnieniu... z dnia 20 grudnia 2002 r., która tylko przesuwa datę spełnienia przesłanek na dzień 12 stycznia 2001 r.. Zatem skarżący mógłby otrzymać prawo do przedmiotowego świadczenia w wysokości 90% emerytury, a więc na dotychczasowych zasadach, czyli stosownie do treści art.37 k ust.2 omawianej ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r., jedynie wówczas, gdyby wymagane przesłanki wypełnił do dnia 31 grudnia 2001 r., a najdalej do dnia 12 stycznia 2002 r.. A to nie miało miejsca. W tym miejscu godzi się nadmienić, że w całokształcie okoliczności sprawy bez znaczenia dla jej wyniku pozostaje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2005 r., sygn. akt K 19/02 (Dz. U. Nr 59, poz.517), którym stwierdzono niekonstytucyjność m.in. przepisu art.11 ust.2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. w części zawierającej zwrot o obowiązku rejestracji w urzędzie pracy do dnia wejścia w życie noweli, wyłączający nabycie prawa do świadczenia na dotychczasowych zasadach przez osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy spełniły warunki do nabycia prawa, lecz nie zarejestrowały się w urzędzie pracy. Bowiem nie zmienia on niczego w sytuacji prawnej skarżącego. Trzeba przy tym wtrącić, iż wyrok ten Sąd wziął pod uwagę jako element kształtujący prawo, mimo iż wszedł on w życie po dniu wydania zaskarżonej decyzji, a ocenie legalności podlega ona według stanu prawnego istniejącego w dacie orzekania przez organ. W wyniku eliminacji opisanego zwrotu przepis ten nabrał następującego brzmienia: "osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy spełniały warunki do nabycia prawa do... świadczenia przedemerytalnego..., nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach". W dalszym więc ciągu skarżący chcąc uzyskać świadczenie w dotychczasowej wysokości winien wykazać spełnienie przesłanek obowiązujących do dnia 31 grudnia 2001 r.. Jak słusznie przyjął organ orzekający w sprawie, skarżący tego nie uczynił. W dacie poprzedniej rejestracji, tj. w dniu [...] nie udowodnił, aby podpadał pod regulację ówczesnego brzmienia art.37 k ust.1 przedmiotowej ustawy. Nie osiągnął wieku 63 lat (pkt 1), ani 60 lat (pkt 2), jak też okresu uprawniającego do emerytury wynoszącego 40 lat (pkt 3), wreszcie nie rozwiązano z nim stosunku pracy w związku z niewypłacalnością pracodawcy, w sytuacji, w której legitymowałby się okresem uprawniającym do emerytury wynoszącym 39 lat (pkt 4). W dacie rejestracji wykazał wówczas [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni pracy oraz [...] lata życia. Co prawda okres ten nie wynika w żaden sposób z treści decyzji z dnia [...], a tylko z dowodów zalegających w aktach administracyjnych, lecz skoro skarżący rozstrzygnięcia tego nie kwestionował, przyjąć należy, że wyliczenie to zaaprobował. Wszak było ono jedną z jego przesłanek. Jak zasadnie dostrzegł organ odwoławczy wspomniane wymogi skarżący spełnił dopiero w dniu 31 grudnia 2002 r., jednakowoż w tej dacie one już obowiązywały w innym kształcie, tak jak inna była wysokość świadczenia. Skarżący nie mógł przeto nabyć uprawnień na dotychczasowych zasadach do czasu ich zmiany, tym bardziej, gdy zważyć, że w dniach 31 grudnia 2001r. oraz 12 stycznia 2002 r. nie był osobą bezrobotną, jako że pozostawał w stosunku pracy. Zatem nie mógł też ich uzyskać później w poprzedniej wysokości. Nie można zaakceptować rozumowania prezentowanego przez skarżącego, wedle którego nabyłby on prawo do świadczenia pod rządami nowych przepisów, którego wysokość kształtowałyby dotychczasowe przepisy - już nieobowiązujące w dacie nabycia prawa. Trzeba też stwierdzić niezasadność jego wywodów zasadzających się na zarzucie naruszenia zasady równości wobec prawa poprzez rzekomo wadliwe zróżnicowanie sytuacji osób uprawnionych w zależności od daty ich rejestracji w urzędach pracy. Oto bowiem takie zróżnicowanie mieści się w granicach dopuszczonych prawem, gdyż sytuacja bezrobotnych w różnych okresach może być odmienna i skutkować różnym zakresem praw i obowiązków. Zasada równości wobec prawa oznacza jednolite traktowanie osób pozostających w takiej samej sytuacji faktycznej. Zróżnicowanie sytuacji prawnej bezrobotnych w zależności od tego, kiedy uzyskają one wymagane uprawnienia, bądź kiedy dokonają wymaganej przez prawo czynności, nie narusza wspomnianej zasady, bo osoby te pozostają w odmiennych stanach faktycznych. Nie uchybia jej przynajmniej w zakresie podnoszonym przez skarżącego. Nadto ustawodawca wyposażony został w prawo dokonywania zmian legislacyjnych, które te stany precyzują. O ile nie naruszają one zasad tworzenia prawa, o tyle niepodobna ich podważać. Godzi się zwrócić wreszcie uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu przywołanego powyżej wyroku z dnia 30 marca 2005 r. naruszenia tej zasady nie dostrzegł, co więcej, nie stwierdził uchybienia eksponowanemu przez jednego ze skarżących konstytucyjnemu prawu do zabezpieczenia społecznego na wypadek pozostawania bez pracy i zasadzie sprawiedliwości społecznej, koncentrując się na obrazie zasad ochrony praw nabytych i odpowiedniego vacatio legis. Z przytoczonych powodów zaskarżoną decyzję przyszło uznać za odpowiadającą prawu, zaś skargę za chybioną, co uzasadniało jej oddalenie na mocy art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.