II SA/Ka 1875/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie: NSA Bonifacy Bronkowski asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: stażysta Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi G. J. i C. J. na uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta M. oddala skargę; Na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. oraz zmieniającej ją uchwały nr [...] z dnia [...] r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M., wyznaczonego ulicami: [...] i granicą miasta. O przystąpieniu do sporządzania planu i prawie składania wniosków Zarząd Miasta powiadomił zawiadomieniem umieszczonym w "[...]" nr [...] z [...] r. oraz w "[...]" z dnia [...] r. jak i poprzez obwieszczenie wywieszone na tablicy ogłoszeń. Ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu oraz prawie wnoszenia zarzutów i protestów Zarząd Miasta opublikował w "[...]" z dnia [...] r. oraz obwieścił na tablicy ogłoszeń. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu na okres od dnia [...] r. do [...] r. Do wyłożonego projektu G. J. i C. J. złożyli w dniu [...] r. zarzuty, w których nie wyrazili zgody na przeprowadzanie drogi przez działkę nr [...] oraz w bezpośrednim sąsiedztwie działek [...] i [...]. Wniesiony zarzut został rozpoznany przez Zarząd Miasta na posiedzeniu w dniu [...] r. i wobec nie uwzględnienia, przedstawiony Radzie Miejskiej na sesji w dniu [...] r. Termin sesji Zarząd Miasta podał do publicznej wiadomości w "[...]" z dnia [...] r. O terminie sesji Rady Miejskiej, w porządku której zostało przewidziane rozpoznanie zarzutu skarżącego, został on zawiadomiony osobiście pismem z dnia [...] r., nr [...], odebranym [...] r. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miejska M. odrzuciła zarzut G. J., zaś uchwałą z tej samej daty, nr [...] zarzut C. J., dotyczące drogi zbiorczej określonej symbolem [...]. W uzasadnieniu uchwał podano, że projektowana droga zbiorcza pozwala na połączenie terenów przemysłowych, mieszkaniowych i zielonych w rejonie ulic [...],[...] oraz [...] . Wprowadzenie tej drogi umożliwia obsługę komunikacyjną znacznego obszaru bez konieczności wprowadzania nowych wjazdów na drogę krajową DK [...]. Takie rozwiązanie powoduje poprawę lokalnego układu komunikacyjnego oraz pozwala na wyprowadzenie ruchu samochodów ciężarowych ze ścisłego centrum miasta i eliminację ich przejazdu po niedostosowanych do tego ulicach śródmiejskich. Lokalizacja drogi, przeprowadzenie jej linii rozgraniczających oraz umiejscowienie wjazdu na ul. [...] zostało uzasadnione całościowym układem komunikacyjnym o charakterze obwodnicy dla miasta oraz faktem, że takie zlokalizowanie odcinka, stanowiącego "zamknięcie" obwodnicy narusza najmniejszą możliwą ilość parcel, w szczególności zaś przeprowadzenie drogi w strefie ochronnej linii energetycznej wysokiego napięcia, pozwala na nie obejmowanie nową uciążliwością kolejnych działek, lecz ogranicza się do działek już wyjętych spod zabudowy na cele mieszkaniowe, jak działka [...]. Odnośnie wprowadzenia wjazdu z projektowanej ulicy na ulicę [...] zostało wskazane, że wynika on z zastosowania układu standardowego skrzyżowania. W tym zakresie wskazano na rozważanie wprowadzenie ulicy bezpośrednio do węzła łączącego ul. [...] z ul. [...] i DK [...], takie rozwiązanie zostało jednak zdyskwalifikowane ze względu na brak akceptacji dla połączenie w jednym węźle 5 dróg. W konsekwencji uznano zaprojektowany przebieg drogi za najbardziej optymalny, najbardziej efektywny a zarazem w najmniejszym stopniu wprowadzający kolejne obciążenia dla poszczególnych nieruchomości. W skargach złożonych do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwały odrzucające ich zarzuty do przebiegu planowanej drogi [...] przez działkę [...] i w sąsiedztwie działki [...], G. J. i C. J. wnieśli o ich uchylenie. W uzasadnieniu podali, że przeprowadzenie drogi przez działkę nr [...] narusza ich prawo własności oraz nie uwzględnia wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Podkreślili, że na działkach w sąsiedztwie projektowanej drogi znajdują się budynki mieszkalne, a realizacja przedsięwzięcia utrudni korzystanie z nich. Wobec szkodliwego oddziaływania na środowisko, inwestycja wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko. Nadto skarżący wskazali, iż domagają się wskazania innego wariantu przeprowadzenia drogi oraz uwzględnienia w tym wariancie wykorzystania węzła łączącego ul. [...] z [...] i DK [...]. W odpowiedzi na skargi Rada Miejska M. wniosła o ich oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że planowana droga prowadzona jest przez działkę nr [...] będącą własnością skarżących. Jest to jedyna w tamtej okolicy działka bez prawa zabudowy, ze względu na znajdujący się na niej słup wysokiego napięcia i przechodząca nad nią linię energetyczną. Planowana droga [...] w całości biegnie równolegle do linii energetycznej, co zmniejsza jej uciążliwość dla otoczenia. Projektowana droga pozwala na szybkie połączenie terenów mieszkaniowych i przemysłowo-usługowych, bez konieczności przejazdu przez śródmieście. Po jej przedłużeniu na terenie Ł. do ul. [...], zamknie ona obwodnicę wokół miasta. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 21 kwietnia 2004 r. postanowieniem Sądu połączono sprawę o sygn. II SA/Ka 1876/02 ze skargi C. J. na uchwałę nr [...] i sprawę o sygn. II SA/Ka 1875/02 ze skargi G. J. na uchwał nr [...], do wspólnego rozpoznania i orzekania pod sygn. II SA/Ka 1875/02. W trakcie postępowania ustalono również, że skarżący są współwłaścicielami działki nr [...] oraz sąsiadującej z nią działki nr [...], której własność nabyli od brata skarżącego dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Podstawę prawną wniesienia skargi do Sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), dalej zwanej ustawą, przewidujący prawo zaskarżenia uchwały o odrzuceniu zarzutu do sądu administracyjnego. Krąg osób legitymowanych do wniesienia zarzutu wskazuje natomiast przepis art. 24 ust. 1 cytowanej ustawy, zgodnie z którym zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przesłankami warunkującymi skuteczność wniesienia zarzutu są zatem: istnienie po stronie legitymowanego podmiotu interesu prawnego bądź uprawnienia oraz fakt ich naruszenia przez zapis w projekcie planu, polegający na uszczupleniu lub zmodyfikowaniu sfery uprawnień postanowieniami projektu. Jak wynika z akt sprawy, skarżący jest właścicielem działki nr [...], którą przecina projektowana droga o symbolu [...]. Niewątpliwe jest zatem, że sfera prawnie chronionego interesu skarżącego została naruszona przez ustalenia przyjęte w projekcie planu. Dla rozpoznania skutecznie wniesionych zarzutów przepisy ustawy przewidują szczególną procedurę, polegającą na rozpoznawaniu zarzutów w pierwszej kolejności przez Zarząd Gminy, a następnie, w przypadku nie uwzględnienia, przez Radę Gminy, w formie uchwały. Uchwała taka, zgodnie z regulacją przewidzianą w art. 24 ust. 3 ustawy, winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zakres tego uzasadnienia obliguje organ podejmujący uchwałę do dokonania analizy sytuacji faktycznej wnoszącego zarzut, mającej charakter postępowania wyjaśniającego. Natomiast uzasadnienie prawne powinno przedstawiać związek sytuacji wnoszącego zarzut z normami prawnymi, kształtującymi jego uprawnienie i zezwalającymi na jego modyfikację. Oznacza to, że Rada Gminy musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których zarzut nie może być uwzględniony. Uchwała, skierowana do indywidualnego adresata, dotyczy jego interesów lub uprawnień, a zatem jej uzasadnienie winno wskazywać na relacje między postanowieniami projektu planu a sytuacją podmiotu. W rozpoznawanej sprawie zachowany został dwuszczeblowy tryb rozpoznawania zarzutu. Odnosząc się natomiast do zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że nie spełnia ona ustawowych wymogów wskazanych w art. 24 ust. 3 ustawy. Uchwała nie zawiera bowiem tych treści indywidualizujących, które są konieczne dla uznania ją za zgodną z prawem. Bardzo ogólnikowo, jednym zdaniem odniesiono się do wpływu przebiegu projektowanej drogi na zakres uprawnień właściciela, stwierdzając że nowe rozwiązanie zajmuje mniej terenu działki niż poprzednie. Tej argumentacji, zrelatywizowanej wyłącznie do zapisu dotychczasowego planu zagospodarowania terenu, nie można uznać za wystarczającą. W uchwale pominięto i nie wynika z niej wcale, jak grunt jest wykorzystywany, jak droga przez niego będzie przechodziła, i jaki wpływ taki przebieg będzie miał na sposób korzystania z własności przez skarżącego. Nadto w uchwale nie odniesiono się do zarzutu ograniczonej przydatności drogi, realizowanej w interesie wyłącznie właścicieli sąsiednich nieruchomości. Za niewystarczające należy uznać w tym zakresie powołanie się ogólnie na politykę komunikacyjną miasta. Również i tutaj wyjaśnienie winno odnosić się do konkretnego układu komunikacyjnego i wskazywać argumenty przemawiające za przyjętym rozwiązaniem, gdyż planowana droga ingeruje w prawo własności skarżącego. Ponieważ na etapie sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego dochodzi do kolizji interesów indywidualnych, jak również indywidualnych z interesem społecznym, rozstrzygając zarzuty pod adresem konkretnych rozwiązań planistycznych, właściwy organ winien wyartykułować jakie względy wziął pod uwagę, przyjmując te rozwiązania. Uzasadnieniem dla odrzucenia zarzutu i uznania zgodności uchwały z prawem nie są również stwierdzenia, że projektowana droga spełnia parametry prawne, przewidziane dla tego typu dróg, a gmina posiada władztwo planistyczne. Jak wynika z treści przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Kompetencja gminy w tym zakresie nie oznacza jednak, że gmina ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu w planach zagospodarowania przestrzennego posiada swobodę planistyczną w kształtowaniu tych zasad. Swoboda ta jest bowiem ograniczona przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym zarówno pod względem proceduralnym, jak i merytorycznym. Treść planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, powinna odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa (materialnego). W szczególności przepis art. 1 ust. 2 ustawy nakazuje uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym określonych wymagań i "walorów", w tym w pkt 5, prawa własności, zaś art. 2 ust 1 ustawy stanowi, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Powyższe stwierdzenia odnoszą się nie tylko do uchwał rad gmin ustanawiających miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego, lecz również do uchwał rad gmin odrzucających zarzuty do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy rozpoznając zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązana ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz także ustalić, czy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut nie stanowi zarazem naruszenia porządku prawnego. Przy ocenie, czy uchwała rady gminy odrzucająca zarzut do projektu planu miejscowego narusza interes prawny lub uprawnienie właściciela nieruchomości gruntowej należy zatem starannie odróżniać zgodne z prawem i zasadą proporcjonalności postanowienia projektu ograniczające prawo własności tej nieruchomości od sprzecznych z prawem postanowień projektu planu miejscowego, które nie tyle ograniczają w dopuszczalny sposób prawo własności w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz naruszają istotę tego prawa. Trzeba mieć bowiem na uwadze przepisy Konstytucji chroniące prawo własności, w tym przepis art. 64 ust. 3, z którego wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności (por. wyrok SN z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt III RN 192/00, OSNP 2002/15/346). Skarga będąca podstawą niniejszego postępowania sądowego została skierowana przez skarżącego do Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia [...] r. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. Dz.U. z 2002 r., Nr 240, poz. 2052) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Mając na uwadze przedstawione argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 97 § 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Podstawę prawną wniesienia skargi do Sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), dalej zwanej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, przewidujący prawo zaskarżenia uchwały o odrzuceniu zarzutu do sądu administracyjnego. Dla rozpoznania skutecznie wniesionych zarzutów przepisy ustawy przewidują szczególną procedurę, polegającą na rozpoznawaniu zarzutów w pierwszej kolejności przez Zarząd Gminy, a następnie, w przypadku nie uwzględnienia, przez Radę Gminy, w formie uchwały. Uchwała taka, zgodnie z regulacją przewidzianą w art. 24 ust. 3 ustawy, winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Zakres tego uzasadnienia obliguje organ podejmujący uchwałę do dokonania analizy sytuacji faktycznej wnoszącego zarzut, mającej charakter postępowania wyjaśniającego. Natomiast uzasadnienie prawne powinno przedstawiać związek sytuacji wnoszącego zarzut z normami prawnymi, kształtującymi jego uprawnienie i zezwalającymi na jego modyfikację. Jak wynika z akt sprawy, w dacie składania zarzutów i podejmowania zaskarżonych uchwał o ich odrzuceniu, skarżący byli współwłaścicielami działki nr [...], objętej ustaleniami planu, sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...], zajętą w projekcie pod fragment drogi o symbolu [...]. Okoliczność ta uzasadnia w ocenie Sądu W rozpoznawanej sprawie zachowany został dwuszczeblowy tryb rozpoznawania zarzutu, skarżący byli również powiadomieni o wyłożeniu planu oraz o sesji Rady Miejskiej, na której rozpatrywano nieuwzględnione przez Zarząd zarzuty do projektu planu (art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Odnosząc się natomiast do zaskarżonych uchwał skarżący zarzucają ej uchwały, skarżący zarzuca jej brak zarówno uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. Analiza akt sprawy pozwala jednak uznać, że zarzut nie znajduje potwierdzenia. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że uchwała została podjęta w związku z zarzutem wniesionym przez skarżącego w dniu [...] r. Zarzut ten był lakoniczny i polegał na stwierdzeniu, że składający go nie wyraża zgody na przeprowadzenie przez jego grunty projektowanej drogi. Tak sformułowany sprzeciw wyraża brak zgody na przeprowadzenie zaplanowanej w projekcie drogi, ustosunkowując się do zarzutu Rada Miasta wskazała zatem na przyczyny zaprojektowania łącznika, łączącego dwie istniejące ulice, przez co usprawnieniu ulegnie układ komunikacyjny, a nadto wyeliminuje się konieczność zakończenia "ślepych" ulic placami do zawracania, oraz wyjaśniła, że zaprojektowanej ulicy nadano status ulicy o najniższej klasie, o szerokości w liniach rozgraniczających 10 m. Faktem jest, że w uzasadnieniu uchwały nie opisano przebiegu projektowanej drogi, w szczególności w stosunku do granic działki skarżącego. Trasa przebiegu projektowanej ulicy o symbolu K43aD nie jest jednak sporna, z wyrysu projektu planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że przebiega ona całą swą długością wzdłuż granicy działki C. P. W zarzucie nie zgłaszano jednak projektów alternatywnego przebiegu ulicy, nie podnoszono również zarzutów, które zawarła strona skarżąca w późniejszych pismach, w szczególności w piśmie z dnia [...] r. i w skardze do Sądu. Z tego względu należało uznać, że Rada Miejska nie była zobowiązana antycypować późniejszych argumentów właściciela nieruchomości i szczegółowo się do nich ustosunkowywać. Nieuzasadniony jest zatem zarzut nie ustosunkowania się Rady Miasta do zarzutów skarżącego. Odnosząc się do argumentów skargi, dotyczących przekroczenia przez gminę granic władztwa planistycznego i nie wyważenia interesu ogólnego oraz interesu skarżącego, Sąd zważył, że proces planistyczny w nieunikniony sposób prowadzi do powstawania konfliktów interesów i nie jest możliwe zagwarantowanie realizacji interesów wszystkich uczestników procedury planistycznej w równym stopniu. Zadaniem organów jest natomiast wyartykułowanie przyjętych preferencji. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów. Jednym z instrumentów tego uprawnienia, na etapie procedury planistycznej, jest właśnie możliwość składania zarzutów do projektu planu. Z przebiegu planowanej drogi, mającej łączyć ul. [...] i ul. [...] oraz usytuowania działki skarżącego wynika, że takie połączenie jest możliwe wyłącznie wzdłuż działki nr [...], a zatem nie może odbyć się bez ingerencji w sferę interesu prawnego C. P. Z zapisu dotyczącego szerokości planowanej drogi wynika jednak, co zostało podkreślone w zaskarżonej uchwale, że ingerencja ta została zminimalizowana do najmniejszego możliwego zakresu. W ocenie Sądu z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że rozważając potrzeby społeczności lokalnej i potrzeby w zakresie układu komunikacyjnego, organy planistyczne uznały konieczność naruszenia interesu prawnego skarżącego we wskazanym, ograniczonym zakresie. Ustawodawcza upoważnił gminę do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w miejscowych planach zagospodarowani przestrzennego, z zachowaniem m.in. zasad wyrażonych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym. W skardze zarzucono naruszenie art. 1 ust 2 pkt 5, obligujący do uwzględniania w toku procedury planistycznej walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności. Ingerencja gminy w sferę prawa własności jest jednak dopuszczalna, choć nie jest dowolna i swobodna. Wobec podania przez Radę Miejską w M. przyczyn zaprojektowania drogi i wytyczenia jej z najmniejszą możliwą ingerencją w nieruchomość stanowiącą własność C. P., Sąd uznał, że Rada Gminy w zaskarżonej uchwale dokonała oceny przyjętych rozwiązań planistycznych i działanie w tym zakresie nie może zostać uznane za arbitralne. Sad Administracyjny nie jest natomiast władny badać celowości przyjętych rozwiązań planistycznych. Skarga będąca podstawą niniejszego postępowania sądowego została skierowana przez skarżącą do Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia [...] r. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Mając na uwadze przedstawione argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 97 § 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.