II SA/Ka 1907/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.), Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Protokolant sek. sąd. Agnieszka Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2005r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Ś. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe oddala skargę Decyzją Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ż. z dnia [...] nr [...], wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy w następstwie uchylenia wcześniejszej decyzji tego organu nr [...] z dnia [...] odmówiono [...]. Z.C. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o przepisy art. 81 ust. 2, art. 82 ust. 1 i art. 83 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r., o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002r., Nr 147, poz. 1230 ze zm.), §2 i §3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998r., w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 15, poz. 68) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997r., w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 1998r., Nr 4, poz. 13). W uzasadnieniu organ administracyjny podniósł, iż z dokumentów dołączonych do wniosku wynika jednoznacznie, że strona uzyska lokal mieszkalny w B. – B., a zatem na terenie gminy, która nie jest miejscem pełnienia służby przez zainteresowanego. Wymieniona gmina nie jest także miejscowością pobliską w rozumieniu art. 74 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r., gdyż czas dojazdu z tego miasta do miejsca pełnienia służby publicznymi środkami lokomocji łącznie z przesiadkami przekracza 2 godziny. W tym stanie rzeczy zdaniem organu I instancji zaistniały podstawy uzasadniające odmowę przyznania skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Lokalizacja rzeczonego mieszkania nie zapewnia bowiem maksymalnej dyspozycyjności wyżej wymienionego a co za tym idzie, nie gwarantuje możliwości wzywania go w nadzwyczajnych sytuacjach do służby poza planowanym czasem jej pełnienia. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Ż. dodał, iż podjęte w sprawie rozstrzygnięcie znajduje nadto oparcie w treści uregulowań art. 81 oraz art. 82 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W odwołaniu do Ś. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. Z. C. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji z dnia [...] wywodząc, iż jest ona sprzeczna z zaleceniami wynikającymi z wcześniejszego rozstrzygnięcia organu odwoławczego (decyzja z dnia [...] nr [...]który uchylając poprzednią decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ż. nr [...] z dnia [...]., i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ podkreślił, iż uzyskanie pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego nie jest uzależnione od kupna tego lokalu w miejscowości, w której strażak pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Skarżący podniósł także zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci nieprawidłowego zastosowania art. 81 i art. 82 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Zaakcentował bowiem, iż w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w treści tych unormowań. Ponadto w ocenie strony przywołane wyżej przepisy określają przesłanki wyłączające przyznanie lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej a nie przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. Decyzją nr [...] z dnia [...] Ś. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie zapadłe w I instancji. Organ odwoławczy powołał się na art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r., wskazując, iż udzielenie pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy lokal ten znajduje się w gminie, w której strażak pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Zdaniem organu II instancji przedstawiony wymóg wynika także z §3 rozporządzenia MSWiA z dnia 10 stycznia 1998r., w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej, w myśl którego warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie pomocy finansowej na wskazany wyżej cel jest dołączenie do wniosku dokumentów wymienionych w ust. 2 pkt 1-4 tego przepisu, potwierdzających fakt, iż dom lub mieszkanie, którego rzeczona pomoc ma dotyczyć są położone w miejscu pełnienia przez zainteresowanego służby bądź w miejscowości pobliskiej. Za tak wyrażonym poglądem przemawia także stanowisko orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym celem przyznawania funkcjonariuszom Państwowej Straży Pożarnej pomocy na cele mieszkaniowe jest zapewnienie ich maksymalnej dyspozycyjności. Mając na uwadze powyższe organ II instancji zaakcentował, iż rozstrzygnięcie stanowiące przedmiot odwołania nie narusza obowiązującego prawa. Lokal, który zamierza uzyskać skarżący znajduje się bowiem w miejscowości, która nie jest miejscem pełnienia służby ani miejscowością pobliską, o której mowa w cytowanym art. 74 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. C. zażądał uchylenia decyzji organu odwoławczego wywodząc, iż jest ona niezgodna z prawem. Zdaniem skarżącego Ś. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. wydał w niniejszej sprawie dwa sprzeczne rozstrzygnięcia. W treści decyzji z dnia [...]., oparł się bowiem na założeniu, że udzielenie pomocy na nabycie lokalu mieszkalnego nie jest uzależnione od kupna tego lokalu w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, gdy tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia zajął przeciwne stanowisko. W tym miejscu strona podkreśliła, że organ II instancji był związany swą wcześniejszą prawomocną decyzją administracyjną, na mocy której strona nabyła uprawnienia a tym samym zmiana tej decyzji na niekorzyść odwołującego się stanowi naruszenie art. 139 oraz art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto Z. C. dodał, iż zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r., lokalizacja mieszkania, którego pomoc finansowa ma dotyczyć nie stanowi wymogu warunkującego jej przyznanie. Wskazał także, iż wbrew twierdzeniom organu odwoławczego jest w pełni dyspozycyjny, albowiem dojeżdża do pracy prywatnym samochodem osobowym, i dlatego przejazd ten zajmuje mu zaledwie 40 minut. W odpowiedzi na skargę Ś. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ odwoławczy powtórzył argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia raz jeszcze podkreślając, że czas dojazdu publicznymi środkami transportu z B.-B. (miejsce położenia uzyskanego przez Z. C. lokalu mieszkalnego) do Ż. (miejsce pełnienia służby) przekracza 2 godziny w obie strony, co w świetle uregulowań ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wyłączało możliwość przyznania skarżącemu świadczenia, o które się ubiegał. Potwierdzeniem przedstawionej okoliczności jest także fakt, iż strona w okresie od przeniesienia służbowego z byłej Komendy Wojewódzkiej PSP w B. - B. do Komendy Miejskiej PSP w Ż., pobierała równoważnik pieniężny za brak lokalu w miejscu pełnienia służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia należy jednak stwierdzić, że przedmiotowa skarga wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., a więc w okresie, w którym postępowanie sądowoadministracyjne toczyło się według przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995r., o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Trzeba w tym miejscu zauważyć, że wspomniany akt prawny z dniem 1 stycznia 2004r., utracił moc. Obecnie w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym stosowana jest ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie zaś z art. 97 §1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Instytucja pomocy finansowej na cele mieszkaniowe, udzielanej funkcjonariuszom Państwowej Straży Pożarnej uregulowana została w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991r., o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002r., Nr 147, poz. 1230 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o P.S.P., a nadto w postanowieniach wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998r., w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 15, poz. 68). Stosownie zatem do art. 80 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność przysługiwała strażakowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Z treści cytowanego unormowania wynika więc, iż przedmiotowe świadczenie stanowi, podobnie jak wynikające z art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r., prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, formę zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej, przy czym formy te stosowane są zamiennie a wybór jednej z nich należy do uprawnionego. W tym miejscu godzi się zaakcentować, iż zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa sądowego zarówno prawo do uzyskania lokalu mieszkalnego jak i pomoc finansowa, o której mowa w cytowanym art. 80 ust. 1 ustawy o P.S.P. zmierzają do realizacji celu jakim jest zapewnienie maksymalnej dyspozycyjności i gotowości do pełnienia służby poza jej zwykłym, planowanym czasem (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2000r., sygn. akt II SA/Gd 1171/98). Wyrazem tak sformułowanego ratio legis jest niewątpliwie treść art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r., w myśl której przedmiotem wynikającego z tej regulacji uprawnienia jest lokal mieszkalny położony w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Trzeba bowiem zaakcentować, iż taka lokalizacja miejsca zamieszkania jest optymalna z punktu widzenia wymogu związanego ze specyfiką służby w Straży Pożarnej, polegającego na konieczności niezwłocznego stawiania się na wezwanie w przypadku interwencji w stanach nadzwyczajnych. Przedstawiony wymóg stanowi konsekwencję faktu, iż podstawowym zadaniem Państwowej Straży Pożarnej jest walka z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami (art. 1 ust. 1 ustawy o P.S.P.). W świetle przywołanych rozważań prawnych słusznym wydaje się pogląd, że przyznanie pomocy finansowej może nastąpić wyłącznie z przeznaczeniem na lokal mieszkalny położony w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Godzi się bowiem podnieść, że tylko tak umiejscowiony lokal może stanowić przedmiot decyzji o przydziale. Skoro zatem świadczenie pieniężne przysługujące z mocy art. 80 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r., stanowi alternatywną formę zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych strażaka, zmierzającą do tego samego celu co uprawnienie określone w art. 74 ust. 1 tej ustawy, więc także ono może zostać udzielone jedynie na uzyskanie lokalu położonego na terenie gminy, w której uprawniony strażak pełni służbę, bądź w miejscowości pobliskiej, w rozumieniu art. 74 ust. 3 ustawy o P.S.P. Zdaniem Sądu przedstawione stanowisko jest zgodne z intencją ustawodawcy, która znalazła wyraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998r., w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie bowiem z treścią §3 cytowanego rozporządzenia, jednym z warunków otrzymania świadczenia stanowiącego przedmiot sprawy jest udokumentowanie faktu ubiegania się przez funkcjonariusza P.S.P. lub jego małżonka o lokal mieszkalny lub dom w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. A contrario oznacza to, że brak wykazania przez zainteresowanego okoliczności, iż rzeczona nieruchomość znajduje się na terenie jednej z tych gmin stanowi przesłankę wyłączającą możliwość wydania decyzji o przyznaniu przedmiotowej pomocy. W tym stanie rzeczy zarzuty podniesione w skardze nie mogły odnieść skutku. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że lokal mieszkalny, o który ubiegał się Z. C. znajduje się na terenie B.-B. Tymczasem w sprawie jest poza sporem, że czas dojazdu pomiędzy tym miastem a Ż., (miejsce pełnienia przez skarżącego służby), publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, przekracza w obie strony 2 godziny. Wymieniona gmina nie mieści się zatem w definicji miejscowości pobliskiej, określonej w art. 74 ust. 3 ustawy o P.S.P. Sąd nie podzielił także podniesionej przez skarżącego argumentacji dotyczącej naruszenia przez organ II instancji art. 139 K.p.a, który ustanawia zakaz orzekania w postępowaniu odwoławczym na niekorzyść strony odwołującej się. Należy bowiem wyjaśnić, iż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądowego zasada reformationis in peius nie ma zastosowania do rozstrzygnięć wydanych po ponownym rozpoznaniu sprawy dokonanym w następstwie decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 §2 K.p.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja1998r., sygn. akt FPS 2/98, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 1999r., sygn. akt I SA/Lu 428/98). W ocenie Sądu w sprawie nie doszło też do naruszenia art. 110 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie podjęte przez Ś. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. w dniu [...] nie stanowi zmiany wcześniejszej decyzji wydanej przez organ II instancji w dniu [...] Przywołana decyzja z dnia [...] ., nie rozstrzygała bowiem merytorycznych kwestii związanych ze sprawą lecz orzekała jedynie o uchyleniu decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Ż. i o przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania a zatem niezależnie od podstaw wskazanych w swoim uzasadnieniu, stanowiła rozstrzygnięcie o charakterze wyłącznie kasacyjnym. Również wywody Z. C. , dotyczące wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2000r., sygn. akt II SA/Gd 1171/98 oraz z dnia 17 października 2001r., sygn. akt I SA 761/00 nie mogły wywrzeć wpływu na ocenę legalności zaskarżonego aktu. Treść przywołanych orzeczeń rozstrzyga bowiem o niedopuszczalności odmowy przyznania pomocy finansowej w sytuacji gdy ubiegający się o nią strażak posiada już lokal mieszkalny, który nie spełnia jednak norm zaludnienia przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997r., w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 1998r., Nr 4, poz. 13). Wyroki te nie przesądzają natomiast kluczowego dla niniejszej sprawy zagadnienia możliwości przyznania rzeczonej pomocy na nieruchomość położoną poza miejscem pełnienia służby przez funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej lub miejscowością pobliską. Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Sąd uznał, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie nie narusza prawa obowiązującego w chwili jego podjęcia. Dlatego działając na podstawie art. 151 oraz art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) w związku z art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271), skargę oddalono.