II SA/Ka 1923/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia NSA Wiesław Morys Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Urszula Smykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2004 r. sprawy ze skargi F.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę [...] zł.( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną przez Naczelnika Wydziału Lokalowego z upoważnienia Prezydenta Miasta K. na podstawie art. 39 ust. 1, art. 41 ust. 2, art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych ( tekst jednolity : Dz. U. z 1998 r. nr 120, poz. 787 z póź. zmianami ) przyznano F.K. dodatek mieszkaniowy za okres od [...] do [...] w wysokości [...] zł. miesięcznie. Organ ustalił, że strona spełnia ustawowe kryterium dochodowe do otrzymania dodatku, ponieważ prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i ma średni miesięczny dochód na osobę w wysokości [...] zł. miesięcznie czyli niższy od najniższej emerytury, która na dzień wydania decyzji wynosi [...] zł. W odwołaniu od decyzji strona zakwestionowała wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego uważając, że należy się jej wyższy dodatek mieszkaniowy ze względu na brak dochodów i wniosła o zmianę decyzji. Podniosła, że organ I instancji ustalił jej dochód prowadząc specjalne postępowanie sprawdzające w tym zakresie i uznał, że dochodem są środki finansowe uzyskane z jednorazowej wyprzedaży przedmiotów będących jej własnością. Decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdziło, że za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe określone w odrębnych przepisach, a do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej oraz jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego strona nadal domagała się przyznania dodatku mieszkaniowego w wyższej wysokości niż przyznany zaskarżoną decyzją i zarzuciła, że decyzje obu instancji błędnie zinterpretowały przepisy prawa. Wskutek uwzględnienia tej skargi F.K. na powyższą decyzję wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 1547/00 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana bez uprzedniego wszechstronnego ustalenia wysokości wyliczonego miesięcznego dochodu F.K. W szczególności Sąd zwrócił uwagę, że organ odwoławczy ograniczył się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a nie przeprowadził z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów (zgodnie z art. 136 K.p.a.) niezbędnych do ponownego rozpoznania sprawy i sam jej nie rozstrzygnął. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną przez F.K. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 39 – 43 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych ( tekst jednolity : Dz. U. z 1998 r. nr 120, poz. 787 z póź. zmianami ) w związku z art. 17 i 138 § 2 K.p.a. po raz kolejny przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji w celu ponownego rozstrzygnięcia sprawy powołując się na wskazania zawarte w wyroku Sądu z dnia 22 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 1547/00. Skargę od decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł F.K. zarzucając jej niezgodność z prawem w związku z wcześniejszym wyrokiem Sądu w tej sprawie. Domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, respektowania ustaleń dokonanych przez Sąd oraz zadośćuczynienia przez organy administracyjne obu instancji i naprawienia szkody z tytułu płacenia czynszu w zawyżonej wysokości. Powołując się na regulacje zawarte w ustawie z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych ( tekst jednolity : Dz. U. z 1998 r. nr 120, poz. 787 z póź. zmianami ) i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1999 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych ( Dz. U. z 1999 r., nr 40, poz. 403) obowiązujące w miesiącu [...] skarżący wywodził, że ustalona przez organy orzekające kwota jako jego dochód jest bezpodstawna, gdyż miał dochód tylko w miesiącu [...] w wysokości [...] zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzając, że nie znajduje podstaw prawnych do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części z uwagi na zakwestionowany przez Sąd sposób i wysokość wyliczonego miesięcznego dochodu skarżącego. Na rozprawie w dniu 30 września 2004 r. skarżący złożył wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, iż mimo, że skarga została wniesiona pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. nr 74, poz.368 ze zm./, to jednak podlega rozpoznaniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz.1270/, zwanej dalej w skrócie: ustawą p.p.s.a. Konsekwencja taka wynika z przepisu art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz.1271/, który stanowi że "sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Sąd administracyjny powołany jest do kontroli zgodności z prawem poddanych jego właściwości decyzji, postanowień, czynności i innych aktów prawnych . Zatem bada czy podczas ich wydania nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub procesowego i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sądy nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w nich podstawą prawną, ale zobowiązane są badać legalność zaskarżonych aktów także z urzędu, w zakresie zarzutów nie podniesionych w skardze. Natomiast na mocy art. 135 ustawy p.p.s.a. mogą stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem uznano, że skarga F.K. zasługiwała na uwzględnienie, bowiem decyzja ta była niezgodna z art. 106, art. 107 § 1 w związku z art. 138 § 2 K.p.a. i przepisami prawa materialnego. Z dniem 1 stycznia 2002 r. utraciły moc przepisy ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. nr 120, poz. 787 z późn. zmianami). Stosownie do art. 15 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U . nr 71 , poz. 734 ) skreślony został rozdział 6 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, o tytule "Dodatki mieszkaniowe". Jednocześnie zgodnie z treścią normy intertemporalnej zawartej w art. 19 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U . nr 71 , poz. 734 ) sprawy wszczęte i nie zakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. dniem 1 stycznia 2002 r. prowadzi się na podstawie jej przepisów. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego z uwagi na jej nie zakończenie przed dniem 1 stycznia 2002 r. powinno być podjęte przy zastosowaniu przesłanek obowiązujących według znowelizowanego stanu prawnego, obowiązującego w chwili ponownego rozpoznawania odwołania. W dacie wydania zaskarżonej decyzji ( dnia [...]) obowiązywała ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U . nr 71 , poz. 734 ), zwana dalej w skrócie: ustawą o dodatkach mieszkaniowych, która w art. 2 – 8 regulowała zasady przyznawania i wypłacania dodatków mieszkaniowych. Warunkiem powstania uprawnienia do dodatku mieszkaniowego jest przede wszystkim spełnienie przesłanek z art. 16 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zakres świadczenia jest ustalany w oparciu o dochody gospodarstwa domowego oraz koszty utrzymania mieszkania. Nadto przyznanie przedmiotowego świadczenia uwarunkowane jest wielkością zajmowanego mieszkania w stosunku do ilości osób zamieszkujących w danym lokalu mieszkalnym. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2002 r. /uchwała 5 Sędziów NSA, sygn. akt OPK 23/02 opubl. ONSA 2003/1/13/ przepis art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ma zastosowanie także do dochodu, o którym mowa w art. 16 tej ustawy, który to przepis jest wyłączną podstawą określenia średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego w 2002 r. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 cyt. ustawy za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba, że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Dochodem w rozumieniu art. 3 ust. 3 cyt. ustawy – jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej powyżej uchwale – są wszelkie przychody, od których odlicza się lub do których nie wlicza się ściśle określonych należności. Podstawowe znaczenie określenia "wszelkie przychody" obejmuje to, co zostało uzyskane faktycznie. Inne znaczenie tego określenia wymagałoby specjalnej wskazówki interpretacyjnej w samej ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że nie można określenia "przychody", które stanowią podstawę do obliczenia dochodu na potrzeby przyznania dodatku mieszkaniowego, wiązać z przychodem i dochodem w rozumieniu przepisów o podatkach lub o świadczeniach z ubezpieczenia społecznego, ponieważ ustawa o dodatkach mieszkaniowych w tym zakresie nie odsyła do innych ustaw. Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie mieści się w systemie nawet szeroko rozumianego prawa podatkowego. W tej sytuacji trudno uznać, że organ odwoławczy nie mógł sam przeprowadzić postępowania i właściwie zebrać w sprawie dowody, które dawałyby podstawę do jednoznacznego przyjęcia jaki był dochód skarżącego w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Tym bardziej, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawiono rzeczowego uzasadnienia przyjętego w tej sprawie stanowiska przez organ odwoławczy, który nawet nie wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy skarżącego, czym naruszył przepisy art. 106 i art. 107 § 3 K.p.a. Skarżący natomiast konsekwentnie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego kwestionował, aby kwota wskazana przez organ I instancji stanowiła jego dochód. Ustalenie tej zasadniczej dla rozstrzygnięcia istoty sprawy okoliczności wymaga zatem wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez organ odwoławczy przy uwzględnieniu, że określenie "wszelkie przychody" użyte w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych obejmuje uzyskane faktycznie przychody, a określenia "przychody" nie należy wiązać z przychodem i dochodem w rozumieniu przepisów o podatkach. Treść tego przepisu wskazuje, że także organ odwoławczy prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest stosować wszelkie reguły postępowania zawarte w art. 7, 75, 77 § 1 i 80 K.p.a. w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na uwadze art. 106 i 107 K.p.a. Należy w tym miejscu zauważyć, że celem ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest wsparcie osób, które znajdują się w trudnej sytuacji i nie są w stanie pokryć bieżących wydatków na zajmowane mieszkanie. Z treści art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynika nawet, że organ, o którym mowa w ust. 1, może odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, o której mowa w ust. 1, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, nie uzasadniającym przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. Przepis art. 7 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych określa w oparciu o jakie dowody pracownik socjalny może czynić stosowne ustalenia w powyższym zakresie. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Oznacza to w szczególności, że organ orzekający zobowiązany jest wnikliwie ustalić okoliczności, o których mowa w art. 3 ust. 3 w zw. z art. 16 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w oparciu o zebrany cały materiał dowodowy w szczególności w oparciu o dowody, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a w miarę potrzeb uzupełnić go przy uwzględnieniu treści art. 75 K.p.a. Następnie dokonać wszechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego stosownie do dyspozycji zawartej w art. 80 K.p.a. i orzec o żądaniu skarżącego w oparciu o przepisy prawa materialnego. Powyższe wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja organu odwoławczego była wadliwa, a postępowanie prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji tych uchybień zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 3 ust. 3 i art. 16 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w związku z art. 107 i art. 138 § 2 K.p.a. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. Niniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest prawomocny, dlatego Sąd na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia treść art. 200 i 209 ustawy p.p.s.a.