II SA/Ka 1956/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie: NSA Krzysztof Wujek, asesor WSA Iwona Bogucka, Protokolant Beata Jacek, po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2005 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie: ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 22 ust. 1 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /tekst jednolity Dz.U. Nr 100 poz. 1086 z 2000 r. z późniejszymi zmianami/ § 42 ust. 2, § 44 pkt 8 i § 56 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. Nr 38 z 2001 r. poz. 454/ oraz art. 104 k.p.a. Prezydent Miasta C. zatwierdził operat opisowo-kartograficzny modernizacji ewidencji gruntów w zakresie dotyczącym: danych podmiotowych, części kartograficznej, numerów i granic obrębów, numerów działek, użytków oraz założenia ewidencji budynków dla obrębu nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w związku z przystąpieniem z urzędu do modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu nr [...] miasta C. opracowano projekt modernizacji i przesłano do zaopiniowania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] 2002 r. Następnie w dniu [...] 2002 r. Prezydent Miasta C. podał do publicznej wiadomości informację o przystąpieniu do modernizacji obrębu [...] miasta C. . Celem modernizacji było utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych oraz poprawa funkcjonowania systemu informatycznego obsługującego bazę danych. W trakcie modernizacji została również założona ewidencja budynków. Podniesiono, że projekt operatu modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków wyłożony został do wglądu w dniach od [...] 2002 r. do [...] 2002 r. w siedzibie Wydziału Geodezji i Katastru Nieruchomości Urzędu Miasta C.. Zaznaczono, że do protokołu wyłożenia projektu wniesiono uwagi i zastrzeżenia, m.in. przez A. G.. W tej mierze wskazano, że zastrzeżenie A. G. dotyczące ujawnienia budynków znajdujących się na działce nr [...] nie zostało uwzględnione, gdyż w wyniku przeprowadzonego wywiadu terenowego stwierdzono, że obiekty budowlane znajdujące się na w/w działce nie są trwale związane z gruntem –nie są zatem budynkami w rozumieniu § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia [...] 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wobec powyższego nie mogą być wpisane do projektu operatu. W odwołaniu od tej decyzji A. G. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia odwołania wynika, że zarzuty dotyczą niezgodności danych nowej mapy z operatu opisowo-kartograficznego ze stanem faktycznym na gruncie oraz z pierwotną mapą ewidencji gruntów z 1964 r., w zakresie położenia budynków na działce nr 12 oraz jej granic i oznaczenia punktów granicznych. Wymieniony wskazał, że zgłoszone budynki istnieją na gruncie od 1950 r., a w projekcie opisowo-kartograficznego zostały zaznaczone na mapie niezgodnie z ich położeniem na gruncie co do ich wymiarów i odległości od ogrodzenia. Zatem projekt operatu opisowo-kartograficznego działki nr [...] obręb [...] jest wadliwy. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art.138 §1 pkt 1 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zarzuty podniesione w odwołaniu są nieuzasadnione. Modernizacja ewidencji, zgodnie z § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), jest to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych w celu uzupełnienia lub modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań rozporządzenia. Modernizację kompleksową, jakiej dokonano w obrębie [...] miasta C. (w którym położona jest działka nr [...] należąca do A. G.), wykonuje się na zasadach i w trybie rozdziału 2 powyższego rozporządzenia, z zastrzeżeniem § 82. Wskazano, iż w projekcie modernizacji ustalono, że zakres prac dotyczy modernizacji części opisowej ewidencji gruntów w systemie informatycznym, części kartograficznej oraz mapy zasadniczej w zakresie budynków w systemie informatycznym i analogowym oraz założenia ewidencji budynków i lokali, co oznacza, że zakres prac nie obejmował granic działek ewidencyjnych ani ich powierzchni. W związku z tym brak jest podstaw do rozpatrywania zarzutów w tym zakresie. Podniesiono, iż zakres prac związanych z założeniem ewidencji budynków również określają przepisy rozdziału 2 powołanego powyżej rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dnia 19.05.1989 r. –Prawo geodezyjne i kartograficzne (jedn.tekst w Dz.U. Nr 100 z 2000 r., poz. 1086). W § 35 tego rozporządzenia określono źródła danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji, między innymi wskazano materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Wskazano, że w związku z tym, budynki należące do A.G. zostały przeniesione graficznie z mapy zasadniczej i ewidencyjnej do nowej mapy, gdyż nie stwierdzono zmian w ich położeniu i wymiarach w stosunku do danych zasobu. Podniesiono, że dokumentacji operatu opisowo-kartograficznego wynika, że czynności pomiarowe na gruncie podejmowano tylko w stosunku do budynków nowych i rozbudowanych, które nie były dotychczas wykazane w dokumentacji lub wymagały jej uzupełnienia, a zatem usytuowanie budynków odwołującego się na nowej mapie ewidencyjnej jest takie samo jak na mapach będących źródłem danych. Reasumując wskazano, że mając na uwadze powyższe ustalenia, bark było podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych w odwołaniu, które wynikają najprawdopodobniej z istniejącego sporu o przebieg granicy z działką sąsiednią, będącego przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego toczącego się przed Sądem Rejonowym w C. ( Sygn. akt [...]). Zaznaczono, że wobec nie wniesienia zastrzeżeń w omówionym zakresie podczas wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego, że A. G. może zbadać zasadność istniejących danych ewidencji gruntów i budynków, zlecając na własny koszt wykonanie stosownej dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, która może być podstawą ewentualnych zmian. Do tego czasu jednak obowiązują dane wykazane w operacie ewidencji gruntów i budynków zatwierdzone zaskarżoną decyzją. Decyzję tą zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. G. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze podniósł, że decyzja została podpisana przez osobę nieuprawnioną przez Wojewodę. Ponownie podniesiono zarzuty niezgodności danych nowej mapy z operatu opisowo-kartograficznego ze stanem faktycznym na gruncie oraz z pierwotną mapą ewidencji gruntów z 1964 r., w zakresie położenia budynków na działce nr [...] oraz jej granic i oznaczenia punktów granicznych. Wymieniony wskazał, że zgłoszone budynki istnieją na gruncie, są z nim trwale związane. Podniósł, że budynki w projekcie opisowo-kartograficznym zostały zaznaczone na mapie niezgodnie z ich położeniem na gruncie co do ich wymiarów, a co za tym idzie operat opisowo-kartograficzny działki nr [...] obręb [...] jest wadliwy. Zarzucił także organowi I instancji naruszenie § 42 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów, poprzez nie wskazania w decyzji określenia sposobu i zakresu uwzględnionych uwagi i zastrzeżeń zgłoszonych w trakcie wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego, oraz nie uzasadnieniu stanowiska organu w sprawie uwag i zastrzeżeń nieuwzględnionych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał w całości dotychczas prezentowaną argumentację. Nie zgodził się także z zarzutem, że decyzja w sprawie została podpisana przez nieupoważnioną do tego osobę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy stwierdzić, iż z dniem 01 stycznia 2004r. weszły w życie ustawy reformujące sądownictwo administracyjne, tj. ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U., nr 153, poz. 1269 ), ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) i ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271). W myśl art. 97 § 1 ostatniej z powołanych ustaw sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie w nich nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. nr 72, poz. 652 ) dla obszaru województwa śląskiego został utworzony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy wskazać, że bezzasadnym jest zarzut podniesiony w skardze, dotyczący braku uprawnień [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do podpisywania (a w istocie do wydawania) decyzji odwoławczych w zakresie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie bowiem z art. 7 b ust.2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r.- Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 100 z 2000 r., poz. 1086) w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem: 1) pierwszej instancji w sprawach określonych w ustawie, 2) wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. W świetle powyższego przepisu wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego wchodzący w skład zespolonej administracji rządowej w województwie – art. 6 a ust.1 pkt 1 b cyt. ustawy, jest organem właściwym do wydawania decyzji we własnym imieniu w sprawach określonych w ustawie, w trybie k.p.a.. Podstawą prawną modernizacji ewidencji gruntów jest rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz.454), zgodnie z którym modernizacja ewidencji to zespół działań zmierzających do uzupełnienia oraz modyfikacji istniejących bazy danych ewidencyjnych, w celu utworzenia pełnego zbioru tych danych. Modernizację kompleksową, jakiej dokonano w obrębie [...] miasta C. wykonuje się na zasadach i w trybie rozdziału 2 powyższego rozporządzenia, z zastrzeżeniem § 82. Z projektu modernizacji ewidencji gruntów obr. [...] m. C. wynika, że zakres prac dotyczył modernizacji części opisowej w systemie informatycznym, części kartograficznej oraz mapy zasadniczej w zakresie budynków w systemie informatycznym i analogowym oraz założenia ewidencji budynków. Zatem zakres prac nie obejmował granic działek ewidencyjnych ani ich powierzchni. Innymi słowy skoro nie było przedmiotem modernizacji ustalenie granic działek, to punkty graniczne określają działki w operacie ewidencyjnym po modernizacji wynikają z danych pierwotnej ewidencji gruntów oraz późniejszych pomiarów uzupełniających, stanowiących państwowy zasób Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Zatem podniesione w tej kwestii zarzuty dotyczące zmiany granic działek, są bezprzedmiotowe, a zatem brak jest podstaw do ich rozpatrywania. W tej mierze należy także wskazać, iż zważając na treść znajdującego się w aktach sprawy "Wykazu uwag i zastrzeżeń zgłoszonych do operatu opisowo-kartograficznego" z którego wynika, że w dniu [...] 2002 r. A. G. wniósł uwagi i zastrzeżenia tylko co do nie ujęcia w bazie danych istniejących na gruncie budynków, nie sposób zarzucić, co czyni w skardze A. G., organowi I instancji naruszenie § 42 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów, poprzez nie wskazania w decyzji określenia sposobu i zakresu uwzględnionych uwag i zastrzeżeń zgłoszonych w trakcie wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego, oraz nie uzasadnieniu stanowiska organu w sprawie uwag i zastrzeżeń nieuwzględnionych. Skoro zarzut dotyczył jedynie wspomnianej kwestii ( nie ujęcia w bazie danych istniejących budynków), to organ miał obowiązek odniesienia tylko do tej kwestii, co uczynił w swojej decyzji ( o czym poniżej). Podnoszone przez skarżącego kwestie tyczące granic wynikają najprawdopodobniej z istniejącego sporu o przebieg granicy z działką sąsiednią, będącego przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego toczącego się przed Sądem Rejonowym w C. w sprawie sygn. akt II [...] . Zatem skoro A. G. nie wniósł zastrzeżeń w omówionym zakresie podczas wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego, to może zbadać zasadność istniejących danych ewidencji gruntów i budynków, zlecając na własny koszt wykonanie stosowanej dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, która może być podstawą ewentualnych zmian. Niemniej jednak do tego czasu będą obowiązywać dane wykazane w operacie ewidencji gruntów i budynków zatwierdzone zaskarżoną decyzją. Także zakres prac związanych z założeniem ewidencji budynków określają przepisy rozdziału 2 powołanego powyżej rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dnia 19 maja 1989 r. –Prawo geodezyjne i kartograficzne. W § 35 tego rozporządzenia określono źródła danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji, między innymi wskazano materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Z akt sprawy wynika, że organy procedujące w sprawie oparły się na ustaleniach dokonanych dnia 06 lutego 2003 r. przez przedstawiciela wykonawcy, "A" Sp. z o.o. w Ż.. Z wywiadu terenowego przeprowadzonego przez w/wym. podmiot wynika, że obiekty znajdujące się na działce poza budynkiem mieszkalnym (nr. ewid. [...]) i budynkiem gospodarczym (nr. ewid. [...]) nie są obiektami stale związanymi z gruntem. Zatem brak było podstaw do ujawnienia w ewidencji budynków danych o obiektach gospodarczych wskazywanych przez skarżącego, skoro z dokumentów sprawy wynika, iż nie są to budynki trwale związane z gruntem. Godzi się przy tym wskazać skarżącemu, iż w pierwotnej ewidencji gruntów zakładanej na podstawie Dekretu o ewidencji gruntów i budynków z 1955 r. (Dz.U. Nr 6, poz.32), ujawniono wszystkie budynki znajdujące się na nieruchomościach, natomiast w zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków na podstawie powyższego rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie wykazuje się obiektów budowlanych nie spełniających wymogów §2 ust. 1 pkt.4 i § 78 powyższego rozporządzenia. Z uwagi na powyższe ustalenia budynki należące do A. G. zostały przeniesione graficznie z mapy zasadniczej i ewidencyjnej do nowej mapy, gdyż nie stwierdzono zmian w ich położeniu i wymiarach w stosunku do danych zasobu. Z kolei z dokumentacji operatu opisowo-kartograficznego wynika, że czynności pomiarowe na gruncie podejmowano tylko w stosunku do budynków nowych i rozbudowanych, które nie były dotychczas wykazane w dokumentacji lub wymagały jej uzupełnienia, a zatem usytuowanie budynków odwołującego się na nowej mapie ewidencyjnej jest takie samo jak na mapach będących źródłem danych. Zatem mając na uwadze powyższe ustalenia, brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych w tej kwestii, które wynikają zapewne z istnienia wyżej już naprowadzonej kwestii sporu granicznego – sporu o przebieg granicy z działką sąsiednią. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględniania skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).