II SA/Ka 1964/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik ( spr.) Sędzia NSA Szczepan Prax Asesor WSA Beata Kalaga - Gajewska Protokolant referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją Nr [...] z dnia [...] roku Burmistrz Miasta P. na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.), art. 2, art. 4, art. 5, art. 6, art. 7 ust. 1 i 5 oraz art. 17 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71 poz. 734 ) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych przyznał A.P. dodatek mieszkaniowy w kwocie [...]zł miesięcznie za okres od [...] roku do [...] roku, bowiem wnioskodawca spełnił wymogi do uzyskania świadczenia zarówno w zakresie zajmowanej wraz z rodziną powierzchni lokalu mieszkalnego jak i wysokości uzyskiwanych dochodów oraz ponoszonych wydatków mieszkaniowych. Decyzja powyższa, jak wynika z umieszczonej na niej adnotacji, została doręczona stronie w dniu [...] roku. Fakt ten dodatkowo potwierdzony został pismem Samorządowego Kolegium Odwoławczego przesłanym Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w toku postępowania sądowo-administracyjnego. Od decyzji tej A.P. wniósł w dniu [...] roku odwołanie zarzucając, iż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o dowód potwierdzający nieprawdę w części obejmującej wydatki na lokal, a potwierdzonej przez zarządcę wspólnoty. Burmistrz Miasta P. przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wraz z odwołaniem wyjaśnienie, iż odwołujący kwestionuje dane dotyczące wydatków za mieszkanie za ostatni miesiąc, gdyż nie ujęto tam należności za remont dachu, jednakże informacja pochodząca od zarządcy wspólnoty wskazuje, iż faktycznie wydatki te przez odwołującego nie zostały poniesione. Decyzją Nr [...] z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71 poz. 734 ) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W powołaniu na treść art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3 – 6 tegoż art. 6. przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości [...] % dochodów gospodarstwa domowego – w gospodarstwie 2 – 4 osobowym , jak stanowi ust. 10 przywoływanego art. 6, wysokość dodatku mieszkaniowego nie może przekraczać 70 % wydatków przypadających na powierzchnię normatywną. Jednocześnie wyjaśnione zostało, iż do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego, zgodnie z treścią § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 156 poz. 1718 ) przyjmuje się wydatki w gospodarstwach domowych w wysokości 90 % naliczonych i poniesionych wydatków. W uzasadnieniu decyzji podkreślone zostało dodatkowo, iż odwołujący nie uregulował naliczonych kosztów za remont dachu, zatem nie poniósł wydatków związanych z remontem. Na powyższą decyzję A.P. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę, w której zarzucił organowi administracji II instancji naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje wydatki w gospodarstwach domowych, w wysokości 90 % naliczonych i poniesionych wydatków, gdy w rzeczywistości chodzi o wydatki w wysokości 90 % naliczonych i ponoszonych wydatków, a więc nie tylko takie, które zostały już poniesione. Tak nieprawidłowe odczytanie przepisu, zdaniem skarżącego bezpodstawnie pozbawia go przysługujących mu uprawnień do dodatku mieszkaniowego w wyższej niż przyznana mu wysokość. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Poza dotychczasowymi argumentami, ustosunkowując się do zarzutu nieprawidłowej interpretacji pojęcia "ponoszone" zawartego w § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych wskazało, iż dokonana omyłka organu nie może stanowić podstawy do zmiany zajętego stanowiska, skoro decyzja organu I instancji znajduje uzasadnienie w przepisach art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2005 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący oświadczył, iż decyzja organu administracji została mu doręczona za pośrednictwem Urzędu Pocztowego za zwrotnym poświadczeniem odbioru jednakże nie pamięta daty jej otrzymania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawa ta podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) – zwanej dalej p.p.s.a. W konsekwencji oznacza to, że stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. Nr 72, poz. 652 ) sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). Powyższe oznacza konieczność przeprowadzania przez sądy administracyjne kontroli zarówno co do zgodności stanowiska organów administracji przedstawionych w ich rozstrzygnięciach z przepisami prawa materialnego ale również w zakresie zgodności ze stosowanymi w toku postępowania przepisami postępowania administracyjnego. Rozpoznając przeto skargę A.P., Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na względzie treść art. 134 p.p.s.a., a zatem nie będąc związany granicami skargi, co oznacza między innymi uprawnienia do jej uwzględnienia również ze względu na inne uchybienia niż te, które przytoczyła strona skarżąca, uznał, w ramach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych niż podniesione w niej przyczyny. Przede wszystkim należy zauważyć, iż wprowadzenie do obrotu prawnego decyzji rozpoczyna się z chwilą jej ogłoszenia, a w przypadku postępowania będącego przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z chwilą jej doręczenia adresatowi. Z tym więc momentem decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny. Z tym też momentem wiąże ona organ, który ją wydał, a adresatowi wskazuje, w jaki sposób będzie wpływać na jego prawa lub obowiązki, gdyż uzyskuje on informację o definitywnym w danym stanie sprawy stanowisku organu, wyrażającym się w jej załatwieniu w odpowiedniej instancji. Podzielając w tej kwestii pogląd judykatury ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2001 roku sygn. akt V S.A. 90/00 niepublikowany ) stwierdza się, iż decyzja sporządzona ( a więc spełniająca wymogi formalne ), ale nie doręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony. Zagadnienie wykładni pojęcia "wydanie decyzji" było również przedmiotem rozważań składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale FPS 16/00 z dnia 4 grudnia 2000 r. nie publikowanej Sąd ten wyraził pogląd, iż pojęcie "wydanie decyzji" obejmuje doręczenie ( ogłoszenie ) decyzji stronie. W motywach tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny w powołaniu na poglądy doktryny i orzecznictwa wskazał, że decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. W uchwale podkreślono, że oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, złożone jest z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią. Należy zatem przyjąć, iż decyzja sporządzona, ale nie doręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony, co uzasadnia przyjęcie, iż decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia. W konsekwencji z powyższym poglądem pozostaje do treści art. 129 § 2 k.p.a., w którym stwierdza się, iż termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia decyzji stronie. Brak doręczenia decyzji oznacza, iż nie rozpoczął swojego biegu termin do złożenia odwołania. Jedynie bowiem prawidłowe doręczenie – a więc z zachowaniem zasad przewidzianych w k.p.a. – może wywołać przewidziany prawem skutek związany z "wydaniem decyzji". Jak bezspornie wynika z akt sprawy odwołanie strony ( z dnia [...]r. ) od decyzji organu I instancji oraz merytoryczne rozpoznanie tego odwołania ( z dnia [...]r. ) nastąpiło przed wydaniem decyzji, bowiem przed datą jej doręczenia stronie ([...]r.). Oczywista bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego nie dostrzeżona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowiła zatem rażące naruszenie prawa. Po myśli zasady praworządności unormowanej w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza również prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich i mieści się w treści zasady państwa prawnego. Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Warunkiem pozwalającym na przeprowadzenie merytorycznego postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji, za wyjątkiem przypadków, o których stanowi przepis art. 16 § 1 in fine k.p.a. jest skuteczne wniesienie odwołania, co oznacza po myśli art. 129 § 2 k.p.a. jego wniesienie w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Czynność materialno – techniczna, określona pojęciem "doręczenie", a wywołująca określone skutki prawne jest czynnością sformalizowaną, uregulowaną w kodeksie postępowania administracyjnego w sposób kazuistyczny. Ścisłe przestrzeganie wymagań formalnych związanych z czynnością doręczania pism w toku postępowania administracyjnego ( art. 39 k.p.a. ) należy do bezwzględnych obowiązków organu administracyjnego, albowiem od skuteczności doręczenia zależą uprawnienia i obowiązki procesowe i materialnoprawne stron. W ocenie prawidłowości doręczenia bierze się pod uwagę sam fakt dotarcia pisma do adresata, z tego też względu przepis art. 39 k.p.a. stanowi, że doręczenie pisma następuje za pokwitowaniem, które stwarza domniemanie doręczenia ( por. Iserzon Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz Warszawa 1970 str. 120 ). Widniejący zatem na decyzji organu I instancji podpis strony wraz z datą stwarza domniemanie jej odbioru w dniu [...] roku. Sugeruje to, iż w dniu merytorycznego rozpoznawania odwołania a to w dniu [...]r. organ administracji nie dysponował dowodem doręczenia zaskarżonej tym odwołaniem decyzji. Mając na względzie jedną z podstawowych zasad proceduralnych, jakim odpowiada procedura administracyjna, a to zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., należy zauważyć, iż decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a po myśli wskazanego przepisu, decyzja staje się ostateczna, gdy nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji. Jak wcześniej zostało zauważone, warunkiem pozwalającym na przeprowadzenie merytorycznego postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji, za wyjątkiem przypadków, o których stanowi przepis art. 16 § 1 in fine k.p.a. jest skuteczne wniesienie odwołania, a o skuteczności odwołania decyduje zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania ( art. 129 § 2 k.p.a. ). Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest przeto zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, gdyż rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości. W tym celu konieczne jest przeto ustalenie prawidłowej daty odbioru decyzji, która stanowi przedmiot odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podejmując właściwych kroków mających na celu ustalenie dopuszczalności środka odwoławczego i przystępując do jego merytorycznego rozpoznania naruszyło przywołane normy prawa. W przypadku bowiem ustalenia, iż decyzja organu I instancji nie została stronie doręczona przed wniesieniem przez nią odwołania, orzekanie w postępowaniu odwoławczym byłoby bezprzedmiotowe i wymagało umorzenia postępowania. Wniesienie jednak przez stronę odwołania od decyzji, a także oświadczenie złożone na rozprawie sugeruje, iż znała jej treść przed dniem [...] roku. W tym zakresie było konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, czego organ nie uczynił z naruszeniem tym samym podstawowych reguł proceduralnych zawartych w treści art. 7 i art. 77 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wobec twierdzeń skarżącego złożonych do protokołu rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, biorąc pod uwagę powyższe wywody, organ administracyjny przede wszystkim zobowiązany będzie do ustalenia na podstawie posiadanej książki nadawczo – odbiorczej rejestrującej przesyłki polecone czy i w jakiej dacie wysłana została skarżącemu za pośrednictwem urzędu pocztowego decyzja organu I instancji. Stwierdzone uchybienia zwalniają Wojewódzki Sąd Administracyjny od ustosunkowania się do merytorycznego rozstrzygnięcia, jako, że byłoby to przedwczesne. Wobec powyższego po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzeczono jak w sentencji. su.