II SA/Ka 1974/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik /spr./ Sędzia NSA Szczepan Prax Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. wydaną przez Kierownika Działu Administracyjno-Kadrowego i Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działającego z upoważnienia Rady Miejskiej w C., odmówiono J. K., na podstawie art. 43 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 1a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. z 1998r. Nr 64 poz. 414 z późn. zm./ przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego oraz jednego obiadu dziennie z przyczyn braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej i nie wywiązywanie się z zobowiązań zawartych w kontrakcie. Od decyzji organu administracji I instancji J. K. złożył odwołanie, w którym zakwestionował, by kiedykolwiek odrzucił możliwość podjęcia pracy, bowiem wiele czasu poświęcił na jej poszukiwanie jednak z negatywnym rezultatem. Zarzucił również, iż uzasadnienie decyzji jest zbyt ogólnikowe i niczego nie wyjaśnia. Podniósł nadto, iż kontrakt, o którym mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to zobowiązania dyktowane przez pracownika socjalnego, z przyczyn obiektywnych niewykonalne. Jako przykład podał zobowiązanie go do przedstawienia swojej kartoteki z Zakładu Opieki Zdrowotnej, której wydania odmówiono mu. W piśmie uzupełniającym odwołanie J. K. podniósł dodatkowo, iż podejmował nawet takie próby uzyskania środków do życia, jak [...], nadto skontaktował się z Centrum Pomocy Rodzinie, gdzie zaproponowano [...], jednak byłoby to możliwe dopiero od [...] r. Tymczasem pozostaje on bez środków do życia, co uzasadnia jego wniosek o przyznanie pomocy finansowej. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. na mocy art. 4, art. 31 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414/, obwieszczenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 maja 2002 r. w sprawie wskaźnika waloryzacji oraz wysokości niektórych świadczeń pomocy społecznej od dnia 1 czerwca 2002 r. /M.P. Nr 19 poz. 338/ oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Organ administracji II instancji zwrócił uwagę, iż odwołujący objęty jest kompleksową pomocą ze strony organu pomocy społecznej od [...] r. i nie zaobserwowano w tym czasie zmian w jego sytuacji finansowej, a zatem w myśl art. 1 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, jako że nie może on przyjmować postawy oczekującej, powinien wykazać większą aktywność w rozwiązywaniu swego problemu. W tym celu odwołujący winien wypełnić ciążący na nim obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, w formie i zakresie wyznaczonym przez tego pracownika. Nadto pomoc przyznania J. K. w postaci bloczków na obiady jest świadczeniem w granicach możliwości ośrodka i zaspokaja niezbędne potrzeby odwołującego, natomiast zasiłek okresowy jest świadczeniem uznaniowym i przyznaje się go w zależności od posiadanych przez organy pomocy społecznej środków finansowych. Nie godząc się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, J. K. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu pomocy w formie zasiłku okresowego w wysokości minimum socjalnego na okres od [...] r. Skarżący wskazał, iż po myśli decyzji organu I instancji został pozbawiony zarówno zasiłku okresowego jak i świadczenia w naturze w postaci obiadu, co zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B., a w sprzeczności z tym pozostaje uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z którego wynika, jakoby obiady te zostały mu decyzją organu I instancji przyznane. Istotnie zostało to spełnione dopiero w [...] r. jednakże bez wydanej nowej decyzji lub zmiany decyzji poprzedniej. Skarżący zakwestionował także stanowisko Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, sugerujące zamieszkanie skarżącego w ośrodku dla bezdomnych, mimo, iż posiada on swoje mieszkanie, dodatkowo podnosząc, iż nie jest winny obecnej swojej sytuacji, która jest wynikiem stanu gospodarki, a jako fałszywe oskarżenia uznał obwinianie go o brak aktywności. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż charakter pomocy w formie zasiłku okresowego jest uznaniowy i zależy od posiadanych środków finansowych, a w przypadku gdy wysokość posiadanych środków nie pozwala na przyznanie tej formy pomocy, uzasadniona jest jej odmowa. Skoro zatem organ pomocy społecznej nie dysponował środkami finansowymi, które można było przeznaczyć na zasiłki okresowe zaskarżona decyzja była słuszna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ sprawa ta podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ - zwanej dalej p.p.s.a. W konsekwencji oznacza to, że stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości /Dz.U. Nr 72, poz. 652/ sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Jak nakazuje art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269/. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd rozpoczął swoje rozważania od analizy norm prawnych rozstrzygających kwestię celowości powołania do życia instytucji pomocy społecznej. Jak wynika z treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm./ pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Państwo zatem powołujące instytucję pomocy społecznej nałożyło na nią obowiązek realizacji swojej polityki pomocy osobom i rodzinom, które nie są w stanie, z różnych przyczyn, pokonać trudnych sytuacji życiowych. Pomoc ta ma być świadczona tak, aby zapewnić niezbędne potrzeby życiowe osobom i rodzinom i umożliwić im bytowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Taki cel postawiony został przed pomocą społeczną, o czym przesądza art. 2 ust. 1 ustawy. Przepisy tych artykułów dają także wskazówki co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 2 ust. 3, że rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy winny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej /art. 2 ust. 4/. Tak zakreślone cele i zadania pomocy społecznej, jako instytucji polityki społecznej państwa na organy powołane do realizacji tej polityki, wyposażone w instrumenty administracyjne, jakimi są decyzje, nakładają obowiązek szczególnie starannego rozpoznania potrzeb życiowych osób znajdujących się w trudnych warunkach życiowych, których same nie mogą przezwyciężyć. Odmowa zatem przyznania pomocy mogłaby nastąpić wówczas, jeśli ubiegający się o pomoc, choć znajduje się w trudnej sytuacji, jest w stanie tę sytuację sam pokonać lub jeśli jego żądania nie odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Także, po myśli art. 6 ust. 1a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414/ brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, a także nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną, stwarza organom możliwość odmowy przyznania świadczenia pieniężnego. Z akt sprawy wynika, że skarżący, [...], od [...] r. korzysta z pomocy społecznej po utracie [...]-letniego zatrudnienia w tym samym zakładzie pracy na skutek redukcji etatów i rejestrowany jako bezrobotny, wyczerpał okres pobierania zasiłku. Jest zatem bezsporne, że znajduje się on w trudnej sytuacji życiowej. Z informacji zawartych w wywiadach przeprowadzanych przez pracownika socjalnego świadczących o stałym kontakcie skarżącego z organem pomocy społecznej wynika także, iż sytuacji tej nie jest w stanie pokonać sam, mimo ukończenia kursu [...]. Pozostaje zatem do rozważenia ostatnia z możliwości odmowy negatywnego ustosunkowania się organu pomocy społecznej do wniosku o przyznanie świadczenia. Jak zauważa się wcześniej, art. 6 ust. 1a ustawy z 1990 r. o pomocy społecznej upoważnia organ do odmowy przyznania świadczenia mimo spełniania kryteriów do jego otrzymania wówczas, gdy występują określone w przepisie tym sytuacje, a decyzja administracyjna wydana w sprawie ma charakter uznaniowy. Jednakże zgodnie ze standardami postępowania administracyjnego, odmawiając przyznania pomocy, na podstawie dowodów określonych w art. 75 kpa i przy zachowaniu zasad ustalonych art. 7 i art. 77 § 1 kpa organ obowiązany jest wykazać, o jakie ustalenia oparł swoje twierdzenia i w czym wyrażają się przesłanki odmowy. Wyłącznie przeto bezsporne wykazanie, że zachodzi sytuacja opisana w treści przywoływanego art. 6 ust. 1a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414/, może spowodować odmowę przyznania świadczenia, bowiem swoboda działania organu wynikająca z uznaniowego charakteru decyzji nie zwalnia go z obowiązku starannego działania i przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami kpa. Powołanie się jedynie na przepisy i ograniczenie do samego stwierdzenia, że takie sytuacje mają miejsce, jest niewystarczające, godzi to bowiem w zasady określone przepisami art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I SA 307/98 z 9 sierpnia 1998 r. LEX nr 45781/. Badając sprawę pod powyższym kątem Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zarówno uzasadnienie rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zostało sporządzone w sposób zgodny ze stawianymi decyzji o charakterze uznaniowym wymogami. Przywołane tam bowiem okoliczności nie pozwalają na kontrolę słuszności zastosowania przepisu art. 6 ust. 1a ustawy z 1990 r. o pomocy społecznej. Przede wszystkim nie zostało wykazane na czym w istocie miałby polegać brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym i "nie wypełnieniu przez niego kontraktu", choć ustalenie tych okoliczności nakazuje wskazany art. 6 ust. 1a. Mimo zebrania w sprawie obszernego materiału dowodowego w postaci kart aktywności skarżącego oraz wywiadów przeprowadzanych z nim przez pracownika socjalnego, żaden z tych dokumentów nie został oceniony i przyjęty za podstawę dokonanych ustaleń faktycznych. Nie można zatem uznać za prawidłowo udowodnione, jak to przyjmuje organ w swoich decyzjach, że brak było ze strony skarżącego współdziałania z pracownikiem socjalnym przynajmniej na podstawie tych dowodów, które znajdują się w aktach sprawy, a zwłaszcza wobec braku należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co również odnosi się do decyzji organu I instancji, a nie zostało zauważone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Nie można nadto odmówić racji skarżącemu, iż istnieje sprzeczność pomiędzy osnową zaskarżonej decyzji, a jej uzasadnieniem, odnośnie pomocy w postaci bonów obiadowych. Decyzją bowiem organu I instancji pomoc ta została skarżącemu odmówiona, a organ II instancji decyzję tą w całości utrzymał w mocy. Z niewyjaśnionych zatem przyczyn Samorządowe Kolegium Odwoławcze podnosi w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, iż ..."pomoc przyznana J. K. w postaci bloczków na obiady jest świadczeniem w granicach możliwości ośrodka i zaspokaja niezbędne potrzeby odwołującego..." Zauważa się również, że powołany w odpowiedzi na skargę brak środków finansowych organu pomocy społecznej nie stanowił uprzednio uzasadnienia odmowy przyznania skarżącemu zasiłku okresowego. Przyczyna ta zatem podniesiona dopiero na etapie postępowania sądowo-administracyjnego nie może zostać oceniana w aspekcie należytego zastosowania się organu administracji wobec obowiązku wynikającego z treści reguły prawnej opisanej w art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić trzeba nadto, iż brak możliwości przyznania pomocy, także w związku z brakiem posiadania środków finansowych ośrodka pomocy społecznej, również musi być wykazany i nie może być to gołosłowny argument. "Możliwości" bowiem, to nie tylko środki finansowe, ale każda inna forma, która pomoże w przezwyciężeniu trudnej sytuacji i umożliwi bytowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka, co jest powinnością pomocy społecznej, gdyż taki obowiązek wynika z art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy organ administracji będzie miał na względzie wskazane wyżej obowiązki wynikające z zasad procedury administracyjnej. Uznawszy, iż stwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji uchybienia przepisom art. 7, art. 77, 107 § 3 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. SJ/