II SA/Ka 1981/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Ewa Krawczyk Asesor WSA Małgorzata Walentek Protokolant ref. staż. Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2004 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...], 2. orzeka o niewykonalności zaskarżonej decyzji w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...] ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po rozpoznaniu wniosku B Sp. z o.o Prezydent Z., decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 28, 32 i 34 – 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany obiektu kubaturowego, handlowo-usługowego (tzw. hipermarketu) wraz z przyłączami i układem dróg wewnętrznych na nieruchomościach położonych w Z. przy ul. R. i W., oznaczonych numerami działek: [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz udzielił pozwolenia na budowę obiektu kubaturowego – hipermarketu wraz z pasażem handlowym na działkach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. W uzasadnieniu wskazano, iż działający z upoważnienia inwestora pełnomocnicy przedłożyli projekt budowlany wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami, dowody potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wniosek ten został następnie uzupełniony poprzez wskazanie podziału planowanej inwestycji na dwa etapy. W ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji projekt budowlany posiada wszystkie niezbędne opinie i uzgodnienia, inwestor przedłożył dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec kompletności wniosku oraz spełnienia pozostałych wymagań wynikających z Prawa budowlanego Prezydent Z. nie znalazł podstaw do wydania decyzji odmownej. Od decyzji jej odwołanie złożyło Stowarzyszenie A, które postanowieniem Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] Nr [...] zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu. W odwołaniu tym rozstrzygnięciu organu I instancji zarzucono, iż nie uwzględniono społeczno-ekonomicznych następstw projektowanej inwestycji jak również jej negatywnego wpływu na środowisko. Uszczegółowiając swoje zarzuty, strona odwołująca się zakwestionowała posiadanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej nieruchomości oznaczonej numerami działek: [...] i [...]. Ponadto podniesiono, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawarto wymóg przedłożenia przez inwestora decyzji w sprawie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. Decyzji takiej nie wydano, natomiast odnośnie kwestii wyłączenia gruntów rolnych z produkcji została wydana opinia z dnia [...]. Następnie odwołujące się Stowarzyszenie wskazało, iż nie zgadza się z raportem oddziaływania inwestycji na środowisko, gdyż jego zdaniem jest on nieobiektywny i nie uwzględnia wszystkich następstw planowanej budowy. Dalsza argumentacja odwołania skoncentrowała się na próbie wykazania negatywnych skutków budowy obiektu wielkopowierzchniowego w tej części miasta, a przede wszystkim wystąpieniu znacznych stężeń substancji szkodliwych dla zdrowia oraz dewastacji zabytkowej architektury. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] Nr [...], działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Z. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż część zarzutów zawartych w odwołaniu odnosi się do kwestii nie związanych z przedmiotem niniejszego postępowania, wobec czego nie jest możliwym zajęcie wiążącego stanowiska w tym zakresie, gdyż tym samym spowodowałoby to naruszenie jego kompetencji. Natomiast, ustosunkowując się do pozostałych wyjaśnił, że wymieniona w odwołaniu (oraz pozwoleniu na budowę) działka nr [...] powstała na skutek scalenia działek nr [...],[...],[...] i [...], które to działki zostały wymienione w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnośnie działki nr [...] – działka ta nie została wyszczególniona w decyzji organu I instancji na skutek błędu pisarskiego natomiast zgodnie z załącznikiem graficznym, wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obejmował również tą nieruchomość – co czyni możliwym sprostowanie tej decyzji w trybie art. 113 kpa. W odpowiedzi na zarzut dotyczący wyłączenia części gruntów z produkcji rolnej organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja jest w całości położona na terenie, dla którego nie ma wymogu wydania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda odniósł się zwięźle do pozostałych zarzutów odwołania, wskazując równocześnie organy właściwe do ich załatwienia. W skardze do Sądu Stowarzyszenie A wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca raz jeszcze zaakcentowała rozbieżności pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a decyzją o pozwoleniu na budowę w zakresie nieruchomości objętych tymi decyzjami. W dalszej części skargi powtórzone zostały, co do zasady, argumenty podniesione na etapie odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. Na wstępie zauważyć przyjdzie, że skargę wniesiono w dniu [...] a więc w czasie, gdy obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Na mocy art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ustawa o NSA utraciła moc. Zgodnie zaś z przepisem art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ustawą p.s.a.). Na mocy art. 134 § 1 p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednakże związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji I instancji stanowił, że "pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim: przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska oraz uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów". Ponadto ustanowiona została zasada, że "pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" (art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego). Przedstawione w w/w przepisie wymogi formalne wniosku o pozwolenie na budowę muszą zostać spełnione kumulatywnie, zaś brak któregokolwiek z nich uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji, przynajmniej do czasu jego uzupełnienia. Podstawowym warunkiem zatwierdzenia projektu budowlanego oraz uzyskania pozwolenia na budowę było wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością. Ustawodawca w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane wskazał, że mówiąc o "prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych". Do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę powinny być zatem dołączone dowody potwierdzające fakt dysponowania wszystkimi nieruchomościami objętymi tym wnioskiem. Tymczasem inwestor dołączył jedynie odpis z księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. dla działek oznaczonych numerami: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Z odpisu tego wynika, że na w/w działkach ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego dla inwestora – Spółki z o.o. B. W odniesieniu do pozostałych nieruchomości, wskazanych we wniosku o pozwolenie na budowę – inwestor przedłożył odpis aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] (Rep. [...]), z którego wynika, iż pomiędzy [...] Spółdzielnią Mieszkaniową "L." a inwestorem została zawarta przedwstępna, warunkowa umowa sprzedaży prawa użytkowania wieczystego m.in. dla działek [...],[...],[...] i [...] wymienionych we wniosku. W stosunku do tych działek [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "L." wyraziła zgodę na dysponowanie nimi przez B Sp. z o.o na cele budowlane (pismo z dnia [...]). W stosunku zaś do pozostałych nieruchomości, dla których zatwierdzono projekt budowlany, tj. działek o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego prawa inwestora do tych nieruchomości. Stwierdzając, iż ubiegający się o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę nie dysponuje prawem do wszystkich nieruchomości objętych wnioskiem – organ powinien "korzystając z art. 64 § 2 kpa, wezwać stronę do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania" (tak NSA w wyroku z dnia 11 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA/1673/96 – LEX nr 43824). Sąd zwraca uwagę, że w części dotyczącej pozwolenia na budowę inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomościami. Niemniej jednak brak wykazania prawa do dysponowania wszystkimi nieruchomościami wymienionymi we wniosku uniemożliwiał jego rozpoznanie w zakresie zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego. Niedopuszczalnym było zatem merytoryczne rozpoznanie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, a następnie wydanie pozytywnej decyzji skoro w odniesieniu do projektu budowlanego wniosek inwestora zawierał istotne braki i nie zostały one w trakcie postępowania uzupełnione. Tego rodzaju uchybienie kwalifikuje decyzje wydane przez organy obydwu instancji do uchylenia. Niemniej jednak wydane w toku postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia obarczone są dalszymi wadami, które powodują konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Jak już wyżej wspomniano, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę uzależnione jest od dysponowania decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Do wniosku o pozwolenie na budowę dołączona została decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] Nr [...], ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego, przyłączy oraz parkingu wraz z elementami komunikacji wewnętrznej oraz powiązaniem z istniejącym układem komunikacyjnym dla nieruchomości oznaczonych numerami działek: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...]. Zauważyć należy, że wobec takiej treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwolenie na budowę powinno zostać wydane wyłącznie w odniesieniu do działek wymienionych w tej decyzji. Tymczasem zaskarżona decyzja w części dotyczącej pozwolenia na budowę obejmuje działkę nr [...], a w części zatwierdzającej projekt budowlany nr [...], dla których nie ustalono warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Argument ten był zresztą podnoszony przez Stowarzyszenie A w odwołaniu i w skardze. Zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] wyjaśnienia, z których wynika, że działka o numerze [...] powstała w wyniku scalenia działek o numerach [...],[...], [...],[...], bez wskazania daty wydania i numeru decyzji o scaleniu, nie mogą zostać uznane za przekonywujące. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiejkolwiek wzmianki o toczącym się (lub zakończonym) postępowaniu scaleniowym w odniesieniu do w/w działek. Z kolei wyjaśnienie, iż działka o nr [...] nie została wyszczególniona w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz znajduje się w załączniku graficznym do tej decyzji, a ponadto uchybienie to może zostać usunięte w drodze sprostowania decyzji w trybie art. 113 § 1 kpa jest nie do przyjęcia. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zarówno w literaturze (por. J.Borkowski, B.Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2000 r. str. 470 i nast., M.Jaśkowska, A.Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2000 r. str. 648 i nast.) jak i w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż przewidziana w art. 113 § 1 możliwość sprostowania błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek powstałych w decyzjach organu administracyjnego ogranicza się do tego rodzaju uchybień, których eliminacja nie prowadzi do zmiany merytorycznej treści prostowanego rozstrzygnięcia. Abstrahując o prawidłowości przyjętego rozstrzygnięcia w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu trzeba stwierdzić, że wobec treści decyzji z dnia [...] Nr [...], warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono wyłącznie dla obszaru położonego w granicach wskazanych w decyzji nieruchomości (działek). Pomimo, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do tego terenu, to jest ona wiążąca dla organów wydających pozwolenie na budowę (art. 46 ust. 2 oraz art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Stanowi bowiem podstawę do zainicjowania dalszych etapów realizacji określonej inwestycji i w tym znaczeniu kształtuje sytuację prawną jej adresatów. Skoro rozstrzygnięcia zawarte w tej decyzji mają dla organu administracji architektoniczno-budowlanej charakter wiążący, to organ ten nie może dokonywać nadinterpretacji tej decyzji przyjmując, iż odnosi się ona również do nieruchomości co prawda w niej nie wymienionych, lecz wskazanych w załączniku graficznym do wniosku o jej wydanie. Tego rodzaju działanie jest bowiem ewidentnie sprzeczne z zasadami postępowania administracyjnego, a zwłaszcza z regułami odnoszącymi się do właściwości organu (art. 19 i 20 kpa). Centrum handlowe, a tego rodzaju obiekt jest przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę, zaliczane jest do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska (§ 2 pkt 8 lit. "n" rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji – Dz. U. z dnia 23 lipca 1998 r. Nr 93, poz. 589 ze zm.). Wobec tego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla tego rodzaju inwestycji powinno zostać dokonane po uzgodnieniu z organem ochrony środowiska – w tym przypadku Wojewodą [...] (art. 378 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska – Dz.U. z dnia 20 czerwca 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) oraz z powiatowym inspektorem sanitarnym (art. 48 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 46 ust. 4 pkt 1 i art. 57 ust. 1 tej ustawy). W aktach sprawy znajduje się kopia decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] Nr [...] uzgadniająca pozytywnie w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych projekt budowlany dla Centrum Handlowego w Z. przy ul. W. – R. Brak jest natomiast uzgodnienia wydanego przez drugi z wymienionych w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska organów. Za takie uzgodnienie nie może, w szczególności, uchodzić znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy pismo Naczelnika Wydziału Ekologii i Szkód Górniczych w Z. z dnia [...] Nr [...] określające dla planowanej budowy warunki z zakresu ochrony środowiska, gdyż nie jest to podmiot uprawniony do wydawania uzgodnień w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zauważyć ponadto trzeba, że projekt budowlany nie został również zaopiniowany przez organ właściwy do spraw ochrony przeciwpożarowej, choć taki obowiązek wynika z treści art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.). Zarówno organ I jak i II instancji nie dostrzegły istniejących w w/w zakresie uchybień przechodząc nad nimi do porządku. W sytuacji gdy przepis prawa materialnego wymaga uzyskania przez organ prowadzący postępowanie stanowiska organu współdziałającego zakwalifikować należy jako naruszenie prawa, które może dać podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Nie mogły jednakże odnieść skutku argumenty strony skarżącej odnoszące się do prawidłowości sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko, zasad i trybu nabycia przez inwestora gruntów pod budowę oraz negatywnych skutków realizacji planowanej inwestycji. Przede wszystkim wskazać należy, że to w gestii inwestora leży wybór podmiotu sporządzającego taką ocenę, zaś organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobligowany jedynie do dokonania oceny prawidłowości i kompletności tej oceny oraz zgodności projektu z ustaleniami i wskazaniami zawartymi w ocenie oddziaływania na środowisko. Nie mogły również zostać uwzględnione zarzuty dotyczące trybu zbywania przez Gminę Z. gruntów stanowiących jej własność. Kwestie te pozostają bowiem poza zakresem postępowania poddanego kontroli Sądu. Stronie skarżącej wypada przypomnieć, że "sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153, poz. 1269), a wobec tego argumentacja nakierowana na wykazanie negatywnych, zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, społecznych i ekonomicznych skutków budowy centrum handlowego nie mogła odnieść skutku. Nie są również trafne zarzuty odnoszące się do rozbieżności pomiędzy nieruchomościami wymienionymi w decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniem na budowę. Decyzja Prezydenta Miasta Z., w części dotyczącej pozwolenia na budowę obejmuje swoim zakresem działki, co do których inwestor uzyskał pozytywną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak również posiada prawo do dysponowania nimi. Tym samym nie ma podstaw do kwestionowania jej prawidłowości w tym zakresie. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania organy administracji architektoniczno-budowlanej w pierwszej kolejności zobowiążą inwestora do wykazania się prawem do dysponowania wszystkimi (podkreślenie Sądu) nieruchomościami objętymi wnioskiem. Następnie poddadzą wnikliwej ocenie projekt budowlany pod kątem jego zgodności z obowiązującymi przepisami, a w szczególności ustalą, czy inwestor dysponuje wszelkimi wymaganymi uzgodnieniami w tym zakresie. Ponadto w sposób nie budzący wątpliwości ustalą, w stosunku do których nieruchomości ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jakie nieruchomości obejmuje wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. W przypadku zaistnienia rozbieżności pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a wnioskiem o pozwolenie na budowę – zobligują wnioskodawcę do podjęcia odpowiednich działań w celu ich usunięcia. Mając na względzie wszystkie wskazane wyżej okoliczności należało orzec jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 lit. "b" ustawy p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Na podstawie art. 152 ustawy p.s.a. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy p.s.a. SJ/