II SA/Ka 1984/02

Dnia 7 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Krzysztof Targoński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2005 roku sprawy ze skargi M.W. i M.W. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego: 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...], nr [...] po wznowieniu postępowania na wniosek M. i M.W. odmówił uchylenia swojej wcześniejszej, ostatecznej decyzji z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie pawilonu motoryzacyjnego z ekspozycją samochodów, nadbudowanego o część mieszkalną w kondygnacji piętra, zlokalizowanego w C. przy ul. P., wydanej na wniosek J. i M.W. W podstawie prawnej tej decyzji powołano art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że na wniosek M. i M.W. w dniu [...] zostało wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...], nr [...], bowiem wnioskodawcy nie brali udziału w tym postępowaniu jako strony. Powołując się na art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówiono uchylenia decyzji z dnia [...], nr [...], gdyż wniosek o wznowienie postępowania, datowany [...], został złożony po upływie 5 lat od dnia ogłoszenia decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i M.W., żądając jej uchylenia oraz decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie pawilonu motoryzacyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że odwołujący się o istniejących nieprawidłowościach w użytkowaniu spornego obiektu informowali Urząd Miasta w C. już w piśmie z dnia [...], a więc przed upływem 5 lat od ogłoszenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wcześniejsza ich korespondencja powinna być potraktowana jako wniosek o wznowienie postępowania. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 1980 r. nr 9, poz. 26 ze zm.) w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania: I. uchylił: - postanowienie Prezydenta Miasta C. z dnia [...], nr [...] o wznowieniu postępowania w sprawie decyzji z dnia [...], nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie pawilonu motoryzacyjnego z ekspozycją samochodów, nadbudowanego o część mieszkalną w kondygnacji piętra, zlokalizowanego w C. przy ul. P., wydanej na wniosek J. i M.W., - decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...], nr [...], II. na podstawie art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie decyzji z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w przypadkach określonych w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego strona może skutecznie żądać wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. W rozpatrywanej sprawie, odwołujący się dowiedzieli się o decyzji z dnia [...] w sprawie pozwolenia na użytkowanie w dniu [...], natomiast wniosek o wznowienia postępowania wpłynął do sekretariatu Prezydenta Miasta C. w dniu [...], a więc po upływie około 8,5 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Tym samym nie został zachowany termin wynikający z art. 148 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższa decyzja zaskarżona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez M. i M.W., którzy wnieśli o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odwoławczy pominął istotną okoliczność, a mianowicie nie wzięto pod uwagę, iż skarżący już w 2000 r. kierowali pisma do różnych wydziałów organów administracji publicznej, jednakże nie zostały one prawidłowo zakwalifikowane przez te organy. Zwrócono uwagę, że sporny obiekt i prowadzona w nim działalność gospodarcza jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Zaakcentowano, że wcześniejsze pisma skarżących kierowane do Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Miasta oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. nie były wnioskami o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie lecz skargami na uciążliwość działalności gospodarczej prowadzonej przez ich sąsiadów J. i M.W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu niniejszej sprawy stwierdził, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodu argumentacji w niej naprowadzonej. Na wstępie wyjaśnić należy, że mimo, iż skarga wniesiona została pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) to jednak rozpoznać należało ją w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze . zm.). Konsekwencja taka wynika bowiem z przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), który stanowi, że "sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Sąd nie będąc związany granicami skargi ( art. 134 § 1 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi) postanowił poddać ocenie, czy decyzja organu odwoławczego została wydana zgodnie z powołanym w jej podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej zwanej w skrócie Kpa. Przepis ten stanowi, iż "organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji". W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 1995 r., sygn. akt. IV SA 368/95 ( nie publikowany) przedstawiono pogląd, że z użytego przez ustawodawcę w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa sformułowania "w tym zakresie" wynika oczywiste ograniczenie dla organu odwoławczego, zasadzające się na tym, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Na kanwie tego wyroku w literaturze przedmiotu przyjęto, iż zmiana np. podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa – art. 156 § 1 pkt 2 Kpa ( por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", wydanie 3, C.H. Beck Warszawa 2000 r., str. 534 ). Skład orzekający w pełni podziela trafność wyżej zaprezentowanych poglądów. Odnosząc je do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy przyjdzie stwierdzić, iż w zaskarżonej decyzji orzeczono w zakresie innym niż to uczynił organ pierwszej instancji. Otóż Prezydent Miasta C., po wznowieniu postępowania powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 Kpa odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] w sprawie pozwolenia na użytkowanie, wskazując na upływ 5 letniego terminu od ogłoszenia decyzji, a zatem zgodnie z art. 146 § 1 Kpa nie można było uchylić decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Natomiast organ odwoławczy, po uchyleniu postanowienia o wznowieniu postępowania i decyzji pierwszoinstancyjnej, orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie decyzji z dnia 8 maja 1996 r., powołując się na art. 149 § 3 Kpa. Przedstawione dotychczas rozważania w pełni potwierdzają, że organ drugiej instancji naruszył, wynikającą z art. 15 Kpa, zasadę dwuinstancyjności, bowiem orzekł w zakresie innym niż to uczynił organ pierwszej instancji, co z kolei powoduje, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W tym stanie sprawy zgodnie z art. 145 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zobowiązany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Dodać trzeba, że wykazany wyżej brak tożsamości przedmiotowej decyzji organu pierwszej instancji z decyzją organu drugiej instancji uniemożliwił Sądowi dokonanie oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze, które dotyczą zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Na koniec wyjaśnić trzeba, że jeżeli w ocenie organu odwoławczego wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie terminu określonego w art. 148 § 2 Kpa, to należało uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. Mając na względzie podniesione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 145 § 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości. O kosztach postępowania nie orzeczono bowiem wniosek w tym zakresie nie został zgłoszony przed zamknięciem rozprawy.